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표현의 자유를 위한 정책 제안: 방송 심의

방송 - 정치 심의 폐지하자

  • 현황 및 문제점

    이명박 정부 들어 출범한 방송통신심의위원회는, 2008년 촛불시위의 원인으로 지목되었던 MBC PD수첩 ‘광우병’ 편에 대해 ‘시청자에 대한 사과’를 의결하는 등 정부를 비판하는 내용의 방송을 다수 제재해 왔다. 특히 이들 제재는 ‘방송심의에 관한 규정’ 제9조(공정성) 제2항 및 제3항을 위반했다는 이유에서 이루어져 왔다. 정치적 방송 심의는 권력과 자본으로부터 언론의 독립성과 민주주의를 크게 훼손해 왔다.

    정책제안

    방송통신심의위원회의 행정 심의를 폐지하고 자율규제를 도입한다. 또한 심의 기준에 있어 ‘공정성’ 심의를 폐지하고 다양성 개념으로 대체한다.

    방송

    Ⅰ. 문제제기

    이명박 정부 들어 표현의 자유가 급격히 후퇴하고 있다. 집회 등의 집단적 표현의 자유뿐만 아니라 개인의 표현의 자유, 방송의 자유 등 표현의 자유 전반에 대한 제한이 심해지고 있다. 특히 이명박 정부하에서 방송심의를 통한 방송의 내용통제는 정부비판의 성격을 가진 방송내용에 대해 제재를 가하는 등 정부·여당에 편향적인 태도를 보이고 있다. 촛불집회에 대한 방송보도에 대한 심의, PD수첩의 광우병 보도 및 4대강 보도, MBC 뉴스데스크의 앵커멘트에 대한 심의, KBS 제야타종행사에 대한 음성조작 심의 등에서 방송통신심의위원회(이하 ‘방통심의위’)가 매우 편파적인 결정을 내리고 있다.
    현 정부는 방송분야에서 보수언론의 종편진출을 허용하여 각종 특혜를 제공하는 한편, 방송사 사장임면권 등을 통하여 방송조직을 장악하고 방송의 내용마저도 민간기구인 것처럼 위장된 조직인 방통심의위에 의한 방송심의라는 수단을 통해 통제함으로써 전 방위적인 방송 장악을 기도하고 있다. 이는 권력과 자본으로부터의 언론독립성과 민주주의를 크게 훼손할 수 있는 개연성을 내포하고 있다.

    Ⅱ. 국제인권기준

    시민적, 정치적 권리에 관한 국제규약 제19조에서 명시하고 있는 의견의 자유와 표현의 자유에 관하여 유엔 자유권위원회(Human Rights Committee)가 지난 2011년 7월 제102차 회기에서 채택하여 9월 12일에 배포한 ‘일반논평 34’에서 공공의 쟁점에 대해 검열이나 제지 없이 논평하고 여론을 알릴 수 있음을 명시한 것은 방송심의에도 그대로 적용될 수 있다.

    “자유로우며 검열과 방해를 받지 않는 언론 및 기타 매체는 의견과 표현의 자유와 기타 규약 상의 권리 향유를 보장하기 위해 어느 사회에서나 필수불가결하다. 이는 민주사회의 초석 중 하나이다. 규약에서는, 매체가 기능하기 위해 기반이 되는 정보를 입수할 수 있는 권리를 아우른다. 공공의 또는 정치적 쟁점에 대한 정보와 사상을 시민, 후보자, 선출된 대표자 사이에서 자유롭게 소통할 수 있는 것은 필수적이다. 이것은 자유로운 언론 및 기타 매체가 공공의 쟁점에 대해 검열이나 제지 없이 논평하고 여론을 알릴 수 있다는 것을 의미한다. 또한 이에 상응하여 대중은 매체 생산물을 받을 권리를 가진다.”

    Ⅲ. 인권상황평가: 실태와 문제점

    방통심의위는 2008년 촛불시위의 원인으로 지목되었던 4월 29일과 5월 13일의 MBC PD수첩 ‘광우병’ 편에 대해 ‘시청자에 대한 사과’를 의결하였다. ‘방송심의에 관한 규정’ 제9조(공정성) 제2항 및 제3항을 위반했다는 이유에서였다. 이를 시작으로 방통심의위가 출범한 후 정부 정책을 비판한 다수 프로그램이 징계(제재) 처분을 받아 왔다. 그 요지는 다음과 같다.
    <표 1> 방송통신심의위원회 2008년-2010년 공정성 심의결과

    프로그램 방송 일시 방송 내용 징계 심의 규정
    MBC <PD수첩> 2008.4.29
    2008.5.13
    광우병 안전성 시청자
    사과
    제9조(공정성)
    제14조(객관성)
    제17조(오보정정)
    KBS <뉴스9> 2008.5.21-22
    6.11
    감사원 KBS 특별감사 주 의 제9조(공정성)
    MBC <뉴스후> 2008.7.5 조중동 광고불매 권 고 제9조(공정성)
    제14조(객관성)
    YTN
    <굿모닝코리아>
    2008.10.8 블랙의상 시청자
    사과
    제7조(방송의 공적책임)
    제9조(공정성)
    제27조(품위유지)
    MBC <뉴스후> 2008.12.20
    2009.1.3
    미디어법 시청자
    사과
    제9조(공정성)
    14조(객관성)
    MBC
    <뉴스데스크>
    2008.12.25-26 미디어법 경 고 제9조(공정성)
    YTN <뉴스오늘> 2008.10.24 ‘YTN사태 100일 … 희망
    의 노래’
    경 고 제9조(공정성)
    MBC <2580> 2008.12.21 미디어법 권 고 제9조(공정성)
    제14조(객관성)
    MBC
    <100분 토론>
    2009.1.23
    3.13, 4.17
    시청자 의견왜곡 주 의 제14조(객관성)
    제9조(공정성)
    KBS <뉴스특보> 2009.05.29 시민들 KBS비난발언 삭제 권 고 제9조(공정성)
    MBC
    <뉴스데스크>
    2009.7.22-24 미디어법 권 고 제9조(공정성)
    제14조(객관성)
    대구 CBS 라디오
    <세상읽기>
    2009.8.4 미디어법
    (출연자 여론조사
    인용시 의뢰, 조사기관
    미고지)
    권 고 제16조
    (통계및여론조사)
    YTN FM <9시
    30분 뉴스>
    2009.10.5 미디어법
    (여론조사 인용 시
    조사방법, 기간 미고지)
    권고 제16조(통계및여론조사)
    MBC <PD수첩> 2010.1.26 광우병편 항소심 결과 권고 제9조(공정성)
    11조(재판 계속중 사건)
    KBS <뉴스9> 2010.4.6.~6.16 월드컵 중계권보도 권고 제9조(공정성)
    MBC AM <박혜
    진이 만난 사람>
    2010.9.14 KTX여승무원 응원발언 권고 제9조(공정성)
    KBS
    <추적60분>
    2010.11.17 천안함 권고 제9조(공정성)
    제14조(객관성)
    KBS
    <추적60분>
    2010.12.22 4대강사업 경 고  

    현 방송 심의제도에는 다음과 같은 위헌성 및 위험성이 존재한다.

    1. 방송통신심의위원회에 의한 타율규제의 위헌성

    방통심의위에 의한 타율규제는 헌법적으로 의문이 제기될 수 있다. 특히 위원회의 구성이 국가에 의해 직간접적으로 지배되고 있고 그들에 의해 방송이 심의되는 경우에는 은폐된 검열의 위험성이 있다.
    방통심의위는 방송법 제32조와 「방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」 제18조, 「정부조직법」 제5조, 「행정기관 소속 위원회의 설치·운영에 관한 법률」에 근거하고 있다.
    방송통신심의위원회는 그 구성방법에 있어 위원의 ‘임명’이 아닌 ‘위촉’이라는 표현을 사용함으로써 민간자율기구로 포장되어 있으나 그 구성상 관 주도의 기구라는 것을 쉽게 알 수 있다. 즉, 방통심의위의 위원 9인은 대통령이 위촉하게 되어 있고 이 가운데 3인은 국회의장이 국회교섭단체 대표와 협의하여 추천한 자를, 3인은 국회의 소관 상임위원회에서 추천한 자를 위촉하게 되어 있다.
    또한, 방통심의위는 방송법상의 각종 제재조치를 방송통신위원회(이하 ‘방통위’라 함)에 요청할 수 있고 방통위는 이에 따라 제재조치를 명령하도록 되어 있다. 즉, 규정의 형식이 기속행위로 되어 있어 방통심의위가 제재 요청을 하면 방통위는 제재조치를 명령할 의무가 발생한다.
    그 밖에 심의위원의 공무원 의제규정(제26조), 방송통신발전기금뿐만 아니라 국고에서 운영경비를 지급할 수 있다는 규정(제28조), 심의위원회 규칙제정권과 관보에 게재 규정(제29조) 등은 방통심의위의 행정기관으로서의 성격을 뒷받침하고 있다.
    헌법재판소도 방통심의위의 행정기관으로서의 성격을 인정하고 있다. 즉, “이처럼 방통심의위는 그 구성방법이나 임명, 업무에서 방송위원회와 크게 다르지 않고, 방송광고 사전심의와 관련해서도 방송위원회가 행하던 업무들을 거의 그대로 수행하고 있다. 결국, 방송광고 사전심의 업무와 관련하여 방통심의위는 방송위원회와 그 성격이 다르다고 할 수 없다. 그렇다면 방통심의위로부터 위탁을 받아 행하게 되는 방송광고 사전심의 역시 행정기관이 행하는 사전검열에 해당할 것인데 (후략)” 라고 하여 방송광고사전심의를 행정기관이 행하는 사전검열로 보고 있다.

    2. 명확성원칙 위반

    가. 불명확한 법개념: 공정성개념에 대한 재검토
    방송법은 공정성, 객관성, 공공성, 건전성 등의 불명확한 법개념을 사용하고 있다. 이 가운데 특히 논란이 되고 있는 공정성 문제는 재검토할 필요가 있다. 방송법은 제32조에서 공정성이란 개념을 사용하고 있으나 그 개념에 관한 정의규정은 따로 두지 않고 있다. 다만 동조 제1항은 공정성 및 공공성을 심의하기 위하여 방송심의규정을 제정하도록 하고 있고 제2항에서는 심의규정에 포함되어야 할 사항을 열거하고 있다. 이에 따라 제정된 방송심의규정 제9조는 ‘공정성’을 규정하고 있고 동 규정 제12조는 선거방송 등에서 공정성을, 제13조는 토론프로그램에서 공정성을 규정하고 있다.
    이 가운데 특히 방송심의규정 제9조는 ‘공정성’이라는 제목하에 객관성과 진실왜곡금지(진실추구), 공정성과 균형성, 불편부당성, 일방성금지, 비차별성 등의 내용을 규정하고 있다.
    공정성은 방송이 특정집단의 이익만을 위해서 복무해서는 안 되며 언론은 객관적인 진실을 추구하고 특히 강자에 대한 비판과 감시기능을 수행하여야 한다는 것을 전제로 한다. 그러나 공정성을 기준으로 하는 방송심의는 정치권력이나 사회적 강자의 직·간접적 영향을 받을 가능성이 크다. 무엇보다도 공정성은 그 개념이 모호하기 때문에 자칫 이를 기준으로 이들에 의한 방송탄압의 빌미로 이용될 수 있다.
    공정성 등의 모호한 법적 개념은 무엇보다도 관련 법규정이 헌법과의 합치적인 해석이 가능한지를 먼저 검토하여야 하고 그러한 한계를 지키면서 공정성을 해석하는 한에서만 합헌으로 볼 수 있다. 그밖에 객관성과 같은 개념도 같은 한계 내에서만 허용될 수 있다. 그러한 헌법적 한계 내에서 허용된다고 할지라도 공정성 등 모호한 기준에 의한 심의와 제재는 가급적 신중하여야 하며 이를 단순다수결로 결정하는 구도가 되어서는 안 된다.
    또한, 방송의 공정성은 양적 균형성만을 의미하지 않는다. 객관적 진실을 추구하여야 하며 양적인 균형뿐만 아니라 불편부당한 방송을 하도록 요구하고 있다. 그러므로 공정성을 양적 균형성만으로 해석하는 현행 실무는 문제가 있다. 균형성을 관련된 양 당사자 간의 균형성만을 의미하는 것으로 보아서는 안 된다. 예컨대, 촛불집회보도에서도 정부·여당과 야당 이외에 국민의 알권리 충족의 차원에서 보아야 하며 심의규정 제9조에 의하면 객관적 진실보도의 측면(즉, 객관성)도 공정성에 포함되어 있다. 균형성, 객관적 진실보도, 불편부당성, 비차별성의 측면이 함께 고려되어야 한다. 단지 형식적 공정성(양적 균형)만을 요구하여 표현의 자유를 제한한다면 이는 위헌이 될 소지가 있다. 공정성 개념은 언론의 비판적 기능과 조화를 이루어야 한다. 공정성의 원칙은 다른 원칙과의 관계에서 조화롭게 해석되어야 하며 원칙 간의 충돌이 문제 될 때는 최적화의 요청이 충족되어야 한다. 따라서 단순한 균형성과 진실추구의 원칙은 조화를 이루어야 한다.
    나. 공정성 심의기관의 문제: 판단주체의 문제
    심의기관의 문제는 공정성 심의에서 특히 문제 될 수 있다. 방송의 공정성은 판단대상이 된 방송프로그램과 그 내용, 표현의 공정성이 주로 문제가 되지만 판단주체가 공정하게 구성되어야만 확보될 수 있다.
    무엇보다도 공정성이란 개념을 기준으로 국가기관이 방송내용을 심의하는 것이 과연 허용될 것인가? 그것도 대통령이 위원 9인을 위촉하되 3인은 국회의장이 국회교섭단체 대표와 협의하여 추천하고 3인은 국회상임위원회에서 추천한 자를 위촉하게 되어 있는 등 정부·여당 추천 인사가 과반수를 차지하도록 구성된 기구에 의한 심의라는 것은 그 자체 공정성을 보장하기 어려운 구조이다. 공정성을 보장할 수 없는 구조의 방통심의위가 특히 정치적 문제에 대해 심의를 수단으로 개입하는 것은 공정성을 특정한 정치적 이슈에 대해 자신의 이해를 관철하는 수단으로 이용할 가능성이 크다. 정치권력, 특히 정부·여당의 영향력하에 있는 행정기관에 의한 방송심의는 그 자체로 공정성을 보장하기 어렵다. 행정기관에 의한 언론검열로서 헌법을 위반할 가능성이 매우 크다(5공 당시 안기부의 보도지침과 본질적으로 다르지 않다).
    그리고 심의기관을 국가 영향력이 배제된 자율기관으로 구성할 경우에도 구성의 공정성은 문제 될 수 있으며 특정집단의 영향력을 배제할 수 있는 구성을 하여야 한다.

    3. 법과 도덕의 문제(윤리적인 문제)

    법은 도덕의 문제를 포함할 수 있다. 그러나 ‘법은 도덕의 최소한’이다. 사회에 의해 자율적으로 해결될 수 있는 문제에 대하여 국가가 법을 통해 개입하여서는 안 된다. 더구나 헌법에 따라 보장된 표현의 자유에 이르러서는 국가개입은 반드시 기본권제한의 한계를 지켜서 행해져야 한다. 도덕적 문제에 대해 국가가 지나치게 간섭하는 것은 위험하다. 견해차이가 있을 수 있는 문제, 자율적으로 해결할 수 있는 문제에 대해 국가기관이 지나치게 간섭해서는 안 된다는 것은 국가로부터 자유를 확보하고자 했던 자유주의 사상의 결과물이다. 이는 방송심의제도에 그대로 들어맞는 이야기다.
    다만, 상업광고 등에 대해서는 일정한 정도의 규제 필요성이 인정되는 것이 사실이다. 광고를 통한 자본권력의 영향력을 차단할 필요성이 있기 때문이다.

    Ⅳ. 개선방향: 정책과제

    1. 방송통신심의위원회의 폐지 및 자율규제 원칙 확립

    앞서 보았듯이 방송심의는 자율규제(자율통제)를 원칙으로 하여야 한다. 자율규제가 안 되는 경우에만 타율규제가 필요할 수 있으며 이 경우에도 국가기관에 의한 통제는 마지막에 고려되어야 한다. 내부의 자율통제가 불가능한 부분에 대해서는 외부의 타율통제로서 사회구성원들에 의한 통제(예, 시청자, 공인된 사회단체 등)가 가능할 수 있으나 이해관계가 다양한 그룹의 의견을 어떻게 반영할 수 있을지에 대하여 상당한 논의가 있어야 할 것이다.

    2. 표현의 자유 등 기본권과의 조화로운 해석

    방송심의는 방송의 자유 즉, 표현의 자유와 조화로운 해석을 통해 허용되는 범위 내에서만 허용되어야 한다. 그러므로 우선 심의를 통한 방송의 사전허가나 검열은 당연히 허용될 수 없다. 방송심의가 마치 검열과 같이 작용하는 경우도 허용되어서는 안 된다. 사전적 제재효과가 있는 경우가 그에 해당할 것이다. 사후심의는 비례원칙의 준수 하에서만 허용된다.
    그 밖에 방송심의는 정부비판 차단 등 여론의 통제, 문화의 다양성과 독창성을 제한할 위험성이 있으므로 다양성 보호(다원주의)의 차원도 고려하여야 한다.

    3. 방송심의에서 공정성 문제

    공정성의 문제를 어떻게 다룰지에 대해서는 견해가 대립하고 있다. 즉,
    i) 행정기관에 의한 공정성심의를 폐지하고 BBC처럼 자율규제로 대체하자는 견해
    ii) 심의위원회의 심의는 폭력성, 선정성, 선거방송의 공정성에 한정하고 뉴스나 시사프로그램의 공정성 문제는 심의대상에 제외하고 절대다수의 합의제로 바꿈, 위원 7인 이상이 찬성해야 제재하도록 한다는 견해
    공정성 기준은 가치판단의 문제이기 때문에 판단주체에 따라 공정성에 대한 견해가 다를 수 있다. 공정성은 민주 대 반민주, 보수 대 진보의 구도, 정부·여당과 야당의 지위변경 등 정치적 상황에 따라 논의와 갈등구조가 달라질 수 있다. 그리고 무엇보다도 행정기관은 권력자의 지배하에 있기 마련이고 권력자에 대한 합법적인 비판마저도 공정성 심의라는 명목으로 제약될 가능성이 매우 크다.
    그러므로 국가가 지배력을 행사할 수 있는 기관에 의한 공정성 심의는 폐지되어야 한다. 공정성 기준은 가치판단의 문제이기 때문에 판단주체에 따라 공정성에 대한 견해가 다를 수 있는데, 국가가 영향력을 행사할 가능성이 있는 한 결코 공정할 수 없기 때문이다. 이에 의하면 현행 방통심의위의 방송심의체제는 폐지되어야 한다. 또한, 공정성 심의를 폐지하고 다양성 개념으로 대체하는 등의 방안을 마련하여야 한다. 한편 현재 백지위임된 편성규약의 내용을 구체적으로 법률에 규정할 필요가 있다. 물론 자율규제를 할 경우 어떤 형태의 기관에 어떤 방식으로 맡겨야 할지의 문제는 남으나 이는 궁극적으로 어느 누구도 방송을 사적인 이익이나 권력지배를 위해 사용할 수 없게 하는 장치를 마련하는 문제이므로 방송의 공공성과 관련될 수밖에 없을 것이다.

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