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표현의 자유를 위한 정책 제안: 공무원과 교사

공무원과 교사 - 노동조합과 정치활동의 자유를 보장하자

  • 현황 및 문제점

    공무원과 교사의 신분과 중립성 보장은 권리가 아닌 ‘의무’로 변질되어, 표현의 자유에 대한 포괄적 침해를 정당화하는 논리로 악용되고 있다. 실제로 공무원‧교사 스스로 노동환경 개선과 정치‧의사 표현을 통한 사회적 책임을 다하기 위해 노동조합을 결성하였으나, 그 활동이 심각하게 제한되고 있다. 개인으로서 그리고 조직된 노동자로서 정치‧의사표현의 자유를 박탈당하고 있는 것이다.

    공무원 노조 탄압

    한국 정부가 유엔 시민적 정치적 권리에 관한 규약을 비준하면서 제22조 ‘결사의 자유’를 유보한 이유 중 하나는 공무원의 노동조합 결성 등을 통한 단결권의 지나친 보장이 우려된다는 것이었다. 한국 정부는 공무원노조에 대해 노골적인 적대감을 드러내 왔으며, 공무원노조 홈페이지 접속을 차단하고 노조 행사를 방해하는가 하면 대량 징계를 남발하는 등 공무원 및 공무원노조의 활동과 정치적 의사표현을 탄압해 왔다.

    시국선언을 빌미로 전교조 탄압

    2009년, 교원들은 현 정부와 교육당국에 의하여 초래된 민주주의, 교육의 위기에 대하여 우려를 표명하고 이에 대한 시정을 촉구하는 내용의 시국선언을 하였다. 검찰은 시국선언을 빌미로 전국교직원노동조합을 압수수색하고 2010년 6월 지방 선거를 앞두고 189명의 교사를 무더기로 기소했다. 그러나 같은 해 11월 서울중앙지방법원은 전원 무죄 또는 면소 판결을 내렸으며, 다만 월 5천 원~1만 원 정도의 소액을 정당에 후원하였다는 혐의에 대해서 일부 유죄를 인정하여 벌금 30~50만 원 형을 선고하는 데 그쳤다. 그럼에도 불구하고 검찰은 오히려 수사 대상을 2천 명에 가까운 인원으로 확대하고 있어 정치적 목적의 탄압이라고 볼 수밖에 없다.

    정책제안

    현행 공무원(교원)노조법을 폐지하고 노동조합 및 노동관계조정법 개정을 통해 노동기본권 보장하고 공무원노동조합 활동 관련하여 해직 및 징계된 공무원을 복권시킨다. 또한 공무원과 교사의 정치활동의 자유를 포괄적으로 금지하는 정치관계법을 개정한다.

    공무원과 교사

    I. 문제제기: 인권·노동권 사각지대, 공무원과 교사

    이승만 정권 당시 3·15부정선거에 이은 4·19혁명이후 집권세력으로부터 독립적이고 공정한 공무수행을 통한 국가의 연속성과 안정성을 유지하기 위한 전제가 된 것이 바로 공무원과 교사의 신분과 중립성 보장이었다. 하지만 50여 년이 지난 지금 ‘신분과 중립성 보장’은 권리가 아닌 ‘의무’로 변질되었고, 표현의 자유에 대한 포괄적 침해를 정당화하는 논리로 악용되고 있다. 실제로 공무원·교사 스스로 노동환경 개선과 정치·의사 표현을 통한 사회적 책임을 다하기 위해 노동조합 결성 및 활동을 하고 있으나, 이것이 ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(이하 ‘공무원노조법’)과 ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(이하 ‘교원노조법’)에 의해 심각하게 제한되고 있다. 개인으로서 그리고 조직된 노동자로서 정치·의사표현의 자유를 박탈당하고 있는 것이다. 또한, 2008년 세계금융위기 이후 공공정책의 방향이 국민 삶의 질에 큰 영향을 줄 수 있는 상황에서, 국민과 밀접하게 소통하고 공무를 수행해야 할 공무원의 입을 막는 것은 양질의 공공서비스 보장을 위해서라도 바람직하지 않은 일이다.

    스스로 선진 민주주의 국가라고 규정하고 있는 한국 정부는 이러한 상황에서도 여전히 공무원·교사를 정권의 충복으로 규정하면서 국제사회의 지속적인 권고에도 불구하고 공무원과 교사의 기본권을 인정하지 않고 있으며, 이에 따라 다음과 같은 여러 문제가 발생하고 있다.

    1. 평등권 침해

    대한민국 헌법은 ‘모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에서 차별을 받지 아니한다.’고 명시하고 있다. 또한 2008년 대한민국 헌법재판소는 ‘공무원 개인으로서의 지위를 이용하지 않을 경우 정치적 의사 표현의 자유는 보장되어야 한다’고 판시한 바 있다.

    그럼에도 불구하고, 정부는 공무원의 이중적 지위를 인정하지 않고 있고, 이에 따라 공무원은 정치활동·표현이 금지 되어 대한민국 국민으로서의 권리를 향유하고 있지 못하다. 자신의 기본권을 부정당하고 있는 공무원이 국민 전체에 대한 인권을 위한 공무를 수행한다는 것은 어불성설이다. 진정한 인간 존중과 민주주의를 위해서는 공무원 역시 사회의 구성원으로서 기본권을 보장받아야 한다.

    2. 노동권 침해

    현대사회는 다양한 집단이 자신의 이해관계를 실현하기 위해, 각각 조직(단체)을 구성하고 정치적 영향력을 발휘한다. 공무원도 조직을 구성하여 자신의 권리를 실현할 수 있으며, 더 나아가 국민 전체의 봉사자로서 공공성(공익)을 실현하는 일에도 기여한다. 이러한 책무를 이행하는 동시에 자신의 권리를 향유하기 위해서는 ‘결사의 자유’의 보장이 전제되어야 하는데, 공무원노조법은 가입범위를 제한하고 해고자의 조합원자격 등을 인정하지 않는 등 현재 공무원노조에 대해서는 법적 지위가 온전히 보장되지 않고 있다.

    또한, 공무원은 사소한 노동조건 개선을 위해서라도 정치권의 동의를 얻어야 하는데, 이를 위해서는 노동3권이 온전히 보장되어, 공무원 스스로 자신들의 정치적 의사를 표현할 수 있어야 한다. 나아가 공익에 반하는 정부정책에 대해 노동조합으로서 집단적이며 공개적인 의사를 표현할 수 있는 자유도 보장되어야 한다.

    3. 민주주의의 후퇴

    공무원과 교사는 이 사회에서 공익을 위한 행정과 학생의 교육을 담당하고 있는 전문가들로서 그 영향력이 매우 크다 할 수 있다. 이처럼 국민과 가장 근거리에서 정책을 집행하고 교육을 담당하고 있는 이들의 정치·의사표현의 자유를 ‘정치적 중립의 의무’를 핑계로 인정하지 않는 것은 이들 자신은 물론 전체 국민을 정치적 무관심 및 무기력에 빠뜨릴 수 있고, 결과적으로 비판적인 사고를 통한 민주시민의 정치활동을 축소시킬 것이다.

    Ⅱ. 국제인권기준

    1. 국제인권규범

    세계인권선언 제19조

    모든 사람은 의견과 표현의 자유에 관한 권리를 가진다. 이 권리는 간섭받지 않고 의견을가질 자유와 모든 매체를 통하여 국경에 관계없이 정보와 사상을 추구하고, 접수하고, 전달하는 자유를 포함한다.

    시민적·정치적 권리에 관한 국제규약

    제19조

    • 1. 모든 사람은 간섭받지 아니하고 의견을 가질 권리를 가진다.
    • 2. 모든 사람은 표현의 자유에 대한 권리를 가진다. 이 권리는 구두, 서면 또는 인쇄, 예술의 형태 또는 스스로 선택하는 기타의 방법을 통하여 국경에 관계없이 모든 종류의 정보와 사상을 추구하고 접수하며 전달하는 자유를 포함한다.
    • 3. 이 조 제2항에 규정된 권리의 행사에는 특별한 의무와 책임이 따른다. 따라서 그러한 권리의 행사는 일정한 제한을 받을 수 있다. 다만, 그 제한은 법률에 의하여 규정되고 또한 다음 사항을 위하여 필요한 경우에만 한정된다.
      • (a) 타인의 권리 또는 신용의 존중
      • (b) 국가안보 또는 공공질서 또는 공중보건 또는 도덕의 보호

    제22조

    • 1. 모든 사람은 자기의 이익을 보호하기 위하여 노동조합을 결성하고 이에 가입하는 권리를 포함하여 다른 사람과의 결사의 자유에 대한 권리를 갖는다.
    • 2. 이 권리의 행사에 대하여는 법률에 의하여 규정되고, 국가안보 또는 공공의 안전, 공공질서, 공중보건 또는 도덕의 보호 또는 타인의 권리 및 자유의 보호를 위하여 민주사회에서 필요한 것 이외의 어떠한 제한도 과하여져서는 아니된다. 이 조는 군대와 경찰의 구성원이 이 권리를 행사하는 데 대하여 합법적인 제한을 부과하는 것을 방해하지 아니한다.
    • 3. 이 조의 어떠한 규정도 결사의 자유 및 단결권의 보호에 관한 1948년의 국제노동기구협약의 당사국이 동 협약에 규정하는 보장을 저해하려는 입법조치를 취하도록 하거나 또는 이를 저해하려는 방법으로 법률을 적용할 것을 허용하는 것은 아니다.
    경제적·사회적·문화적 권리에 관한 국제규약

    제8조

    • 1. 이 규약의 당사국은 다음의 권리를 확보할 것을 약속한다.
      • (a) 모든 사람은 그의 경제적, 사회적 이익을 증진하고 보호하기 위하여 관계단체의 규칙에만 따를 것을 조건으로 노동조합을 결성하고, 그가 선택한 노동조합에 가입하는 권리. 그러한 권리의 행사에 대하여는 법률로 정하여진 것 이외의 또한 국가안보 또는 공공질서를 위하여 또는 타인의 권리와 자유를 보호하기 위하여 민주 사회에서 필요한 것 이외의 어떠한 제한도 과할 수 없다.
      • (b) 노동조합이 전국적인 연합 또는 총연합을 설립하는 권리 및 총연합이 국제노동조합조직을 결성하거나 또는 가입하는 권리
      • (c) 노동조합은 법률로 정하여진 것 이외의 또한 국가안보, 공공질서를 위하거나 또는 타인의 권리와 자유를 보호하기 위하여 민주사회에서 필요한 제한이외의 어떠한 제한도 받지 아니하고 자유로이 활동할 권리
      • (d) 특정국가의 법률에 따라 행사될 것을 조건으로 파업을 할 수 있는 권리
    • 2. 이 조는 군인, 경찰 구성원 또는 행정관리가 전기한 권리들을 행사하는 것에 대하여 합법적인 제한을 부과하는 것을 방해하지 아니한다.
    • 3. 이 조의 어떠한 규정도 결사의 자유 및 단결권의 보호에 관한 1948년의 국제노동기구협약의 당사국이 동 협약에 규정된 보장을 저해하려는 입법조치를 취하도록 하거나, 또는 이를 저해하려는 방법으로 법률을 적용할 것을 허용하지 아니한다

    시민적 정치권 권리에 관한 규약 제19조는 “간섭받지 아니하고 의견을 가질 권리”와 “표현의 자유에 대한 권리”를 “모든 사람”에게 보장하고 있다. 따라서 공무원 역시 이러한 권리를 향유하여야 함은 당연하다. 다만 규약 제19조 제3항에 의하여 이 권리의 행사에는 특별한 의무와 책임이 따르므로 일정한 제한을 받을 수 있게 되는데, 공무원의 경우 제19조 제3항 (b)에서 언급한 “공공질서”를 위하여 필요한 경우에 일정한 제한을 받을 수 있다. 통상 공무원의 표현의 자유를 제한하는 근거가 되는 공공질서는 “공무원의 정치적 중립성”이라는 말로 표현되고 있다.

    그러나 공무원의 정치·표현의 자유에 관한 권리가 공공질서 또는 공무원의 정치적 중립성 보장을 위해서 제한될 수 있는 경우란 공무원이 업무를 수행하는 중에 한정되며, 공무원도 시민인 이상 업무 중이 아니라면 일반 시민의 한 사람으로서 모든 기본적 인권을 향유해야 함은 지극히 당연하다. 이 점은 ‘공무원 개인으로서의 지위를 이용하지 않을 경우 정치적 의사 표현의 자유는 보장되어야 한다’고 밝힌 헌법재판소의 결정에 의해서도 뒷받침되고 있다.

    2. 국제기구의 한국에 대한 권고

    가. 공무원 관련

    공무원의 정치·표현의 자유 행사와 관련한 한국 정부의 각종 규제에 관하여 주목할 만한 것은 국제노동기구(ILO)의 ‘결사의 자유 위원회’의 결론 및 제304차 일반이사회 권고, 그리고 유엔 표현의 자유 특별보고관의 권고이다.

    국제노동기구는 대체로 공무원노조 설립의 제한이나 노조활동의 규제 등 결사의 자유에 초점을 맞추고 있지만, 공무원의 표현의 자유와 관련해서도 의미 있는 권고를 내놓고 있다. 실제로, 국제노동기구 결사의 자유 위원회는 결론(conclusion)에서 “공무원 노동조합은 조합원들의 이익에 직접적인 영향을 미치는 폭넓은 경제적, 사회적 정책 문제들에 대해 공공연하게 자신들의 견해를 표현할 가능성을 가져야 한다”고 밝힌 바 있다. 이는 개별공무원의 표현의 자유뿐만 아니라 공무원노동조합에 의한 집단적 표현의 자유도 보장되어야 함을 명시했다는 점에서 의미가 있다.

    유엔 표현의 자유 특별보고관은 두 차례에 걸쳐 공무원의 표현의 자유에 관하여 심각한 우려를 표명하였다. 1995년 유엔 표현의 자유 특별보고관 아비드 후사인은 공무원을 특정하여 언급한 것은 아니지만, 표현의 자유 행사를 이유로 한 수감자 석방과 노동자 표현의 자유를 보장하도록 노동쟁의조정법과 노동조합법 개정 등을 권고하면서 노동기본권 보장(결사의 자유 등)이 표현의 자유 보장과 확대에 중요하다는 점을 지적했다. 또한 2011년 한국을 방문했던 유엔 표현의 자유 특별보고관 프랑크 라 뤼는 공무원의 표현의 자유를 직접 언급하며 매우 심각한 우려를 표명하였다. 그는 특히 전교조·공무원노조의 시국선언과 정치현안에 대한 의견 표명에 대한 탄압, 노동자 표현의 자유를 침해하는 노동조합법 개악 등에 대해 집중적으로 조사한 후, “공무원은 관점 및 의견 형성에 중요한 역할을 맡고 있으며 이에 따라 객관적이고 공정해야 할 의무가 있음은 인정하지만, 공무원 또한 개인으로서의 의사·표현의 자유에 관한 권리를 지니고 있으며, 특히 교육정책과 같은 공공의 이익과 관련된 사안이거나 업무 이외의 활동일 경우 의사표현의 자유를 행사할 권리가 있음”을 밝힌 바 있다.

    나아가 공무원의 표현의 자유와 밀접한 관련을 맺고 있는 것이 공무원노조의 자유로운 설립과 활동이며, 이에 대해서는 ‘경제적 사회적 문화적 권리위원회(Committee on Economic, Social, and Cultural Rights)’ 역시 우려와 권고를 표명한 바 있다. 공무원노조와 관련해서는 경제개발협력기구(OECD)에 의한 특별감시가 시행되기도 했으나, 특별한 진전을 보지 못한 채 2007년 감시절차가 종료되고 말았다.

    국제노동기구 결사의 자유 위원회 결론 및 제304차 일반이사회 권고(2009)

    749. 위원회는 전술한 결론들에 비추어, 이사회에 다음과 같은 권고를 승인해줄 것을 요청한다.

    • (b) 위원회는 정부에 공무원노조법의 적용 구조에 있어서 다음과 같은 원칙들이 존중될 수 있도록 할 것을 요청한다.
    • (iii) 순전히 정치적인 성격의 파업은 협약 제87호와 98호의 보호 범위 내에 있지 않음을 인지하더라도, 공무원 노동조합은 조합원들의 이익에 직접적인 영향을 미치는 폭넓은 경제적, 사회적 정책 문제들에 대해 공공연하게 자신들의 견해를 표현할 가능성을 가져야 한다.
    아비드 후사인 유엔 표현의 자유 특별보고관 한국보고서(E/CN.4/1996/39/Add.1, 1995.11.21.)
    • 34. 특별보고관은 노동조합에 참여할 수 있는 자유가 불평·불만을 포함한 노동과 관련된 효과적인 집단의사 표현의 필수조건이라는 시각을 견지하였다. 노동조합은 각각의 근로자들, 그중에서도 그들의 직업 환경과 그에 관련된 활동들에 대한 전문적인 지식을 갖춘 의견에 도달하고자 하는 목적으로 정보와 사상을 추구하고, 얻으며 전달하는 자유를 행사하고 있는 사람들을 돕는다. 노동조합은 더 나아가 비단 그들 사이에 관한 것만이 아니라, 노동법의 제정, 과세, 복지 등의 화두와 같은 사회 전체의 공적 토론을 가능하게 만든다. 그렇게 함으로써 그들은 인권을 존중하는 민주주의 사회에서 필수적인 역할을 수행한다.
    • 36. 특별보고관은 노동조합법 제 3조가 결과적으로 자신의 선택에 의해 노동조합을 결성하고 이에 가입하는 것을 효과적으로 금지하고 있다고 보았다. 이것은 일터에서의 의사표현의 적법한 행사를 손상시키고 있다.
    • 37. 특별보고관은 또한 실제 노동조합의 활동을 다루고 있는 법률 체계가 근로자들로 하여금 자유롭게 정보를 추구하고, 얻고, 전달하여 그들의 직업 활동과 발전에 관련한 균형 잡힌 시각을 형성하도록 하지 못하게 막고 있다고 진술하였다. 여기에는 근로자들에게, 조합의 일원인 것과 상관없이, 근로의 권리에 대해 조언해 주는 것도 포함된다. 또한 특별보고관은 이 법률 체계가 의사·표현의 자유와 긴밀하게 연결되어 있는 집회·결사의 자유를 온전히 누리는 것 역시 방해하고 있다는 것을 깨달았다.

    III. 권고

    • 46. 앞 단락에서 기술된 주요 관찰 내용과 우려에 근거하여, 특별보고관은 다음과 같은 권고하고자 한다.
    • (d) 또한 정부에 노동쟁의와 단체 교섭에 관련된 문제에 관하여 근로자들의 전문적인 공동 의견의 표현을 포함하는 합법적인 노동조합 활동들을 촉진하기 위하여 노동분쟁조정법과 노동조합법을 개정하도록 권장하는 바이다.
    프랑크 라 뤼 유엔 표현의 자유 특별보고관 한국보고서(A/HRC/17/27/Add.2, 2011.3.21.)
    • 6. 공무원의 의사와 표현의 자유에 관한 권리
    • 76. 대한민국에서 공립학교 교사를 포함한 공무원은 국가공무원법에 따라 정치적 중립의 의무를 가지고 있어 자신의 의견을 표현하는 것이 금지되어있다. 특별보고관은 ‘전국교직원노동조합(전교조)’의 조합원들이 공공의 이익과 관련된 사안에 대한 평화적인 시국선언을 진행했다는 이유로 조사, 해고, 무급정직, 괴롭힘, 감시 등의 대상이 되어왔다는 점에 대해 심히 우려를 표명한다.
    • 80. 특별보고관은 공무원은 관점 및 의견 형성에 중요한 역할을 맡고 있으며 이에 따라 객관적이고 공정해야 할 의무가 있음은 인정하지만, 공무원 또한 개인으로써의 의사 표현의 자유에 관한 권리를 지니고 있으며, 그러한 권리는 특히 교육정책과 같은 공공의 이익과 관련된 사안이거나 업무이외의 활동일 경우 의사표현의 자유를 행사할 권리가 있음을 밝힌다. (중략) 나아가, 2008년 5월 29일 대한민국 헌법재판소는 공무원이 정치적 중립을 지켜야 할 의무는 있으나 “공무원도 개인으로서 정치적 견해를 표현할 자유가 있기 때문에” 그들도 표현의 자유 보장으로부터 예외를 가질 수는 없다고 판결하였으며, 국가인권위원회도 이 결정에 동의하였다.

    권고

    • 100. 특별보고관은 공립학교 교사들이 학생의 견해와 의견 형성에 중요한 역할을 하고 있음을 인정하는 한편, 대한민국 정부가 교사들이 개인으로서 가지고 있는 표현의 자유에 관한 권리를, 특히 그와 같은 권리가 교육정책과 같은 공익적 사안과 관련 공무 외에 행사되는 경우, 보장할 것을 권고한다
    경제적 사회적 문화적 권리위원회 최종견해 3차(E/C.12/KOR/CO/3, 2009.12.17.)
    • 19. 위원회는 헌법에 따라 법률로써 정한 특정 공무원들만이 노동조합의 권리를 누릴 수 있음에 대한 위원회의 우려를 반복한다. 위원회는 공무원들과 교수들의 권리를 보장하는 한국정부의 조치에 대해 주목하지만 공립, 사립대학의 노조가 법률로 금지되어 있고, 2001년 결성된 전국 교수 노동조합이 허용되지 않고, 이는 규약의 8조와 정면으로 위반되고 있음을 우려한다.
      위원회는 ILO 87호 결사의 자유 및 단결권보호에 대한 협약에 관련한 2001년 ILO 전문가 위원회에서 만든 의견에 부합하게, 한국정부는 공무원의 노조가입권리와 파업권에 부여된 제한을 철회하는 방향의 공무원법을 수정하기를 권고한다.
    • 20. 위원회는 주로 “영업방해”에 관한 형법 314조에 근거한 노사관계와 파업노동자에 대한 과도한 폭력사용에서의 빈번한 노동자의 기소에 대해서 유감을 표한다. 위원회는 노조권리가 한국에서 적절하게 보장되지 않음에 다시 한 번 유감을 표한다. (제8조)
      위원회는 강력하게 한국정부가 모든 사람들이 노조를 구성하고 가입할 권리, 노조를 통한 단체교섭권리를 보장하고, 체계적인 수단으로써 파업권을 제약시키는 “업무방해”죄 구절의 적용은 공공질서 유지를 위한 절대적으로 필요한 것을 넘어서는 것이다. 위원회는 또한 한국 정부가 결사의 자유 및 단결권의 보호에 관한 ILO협약 87호(1948), 단결권 및 단체교섭권리 ILO 협약 98호(1949)를 비준 할 것을 권고한다.
    나. 교사 관련

    교사의 권리와 관련해서는 종래 유엔 ‘자유권위원회(Human Rights Committee)’와 ‘경제적 사회적 문화적 권리 위원회(Committee on Economic, Social, and Cultural Rights)’가 결사의 자유와 관련해서 1995년, 1999년, 2001년 등 여러 차례 권고해 왔지만, 교사의 정치·표현의 자유 행사와 관련해서는 2011년 유엔 표현의 자유 특별보고관 프랑크 라 뤼가 매우 직접적이고 구체적으로 우려를 표명하고 권고를 한 바 있다.

    특별보고관은 ‘전국교직원노동조합(이하 ’전교조‘)’의 조합원들이 공공의 이익과 관련된 사안에 대한 평화적인 시국선언을 진행했다는 이유로 조사, 해고, 무급정직, 괴롭힘, 감시 등의 대상이 되어 왔다는 점에 심각한 우려를 표명하였고, 교사 역시 교육정책과 같은 공공의 이익과 관련된 사안이거나 업무 이외의 활동일 경우 의사표현의 자유를 행사할 권리가 있음을 분명하게 밝히고 있다. 그는 “교사는 국민이 일반적으로 누리는 모든 시민적 권리를 자유롭게 행사할 수 있어야 하며 공적 피선거권을 지닌다. … 교사의 인성 발달, 교육서비스, 전체 사회를 위하여 교사의 사회적, 공적 생활 참여는 권장되어야 한다”라고 명시된 ‘교직원 권고 적용에 관한 ILO와 UNESCO의 전문가 위원회 공동 권고’ 제80조를 원용하고 있다.

    또한, 특별보고관은 공립학교 교사들이 학생의 견해와 의견 형성에 중요한 역할을 하고 있음을 인정하면서, 대한민국 정부가 교사들이 개인으로서 가지고 있는 표현의 자유에 관한 권리를 보장해야 한다고 말하면서, 특히 그와 같은 권리가 교육정책과 같은 공익적 사안과 관련 공무 외에 행사되는 경우에 이러한 권리가 보장되어야 한다고 권고하였다.

    아울러 한국 국가인권위원회도 ‘2007~2011 국가인권정책기본계획(NAP) 권고안’에서 “대학교수의 정치활동은 허용되고 있지만, 초·중등 교사의 정치활동은 제한되어 있음”을 지적하고, “정치·경제·교육·문화 수준과 국제기준을 고려하여 국민의 의사를 최대한 반영할 수 있도록 참정권을 보장해야”한다고 하면서 “공무원의 정치활동을 과도하게 금지하는 법을 정비하여 공무원과 교사의 정치활동 일정 범위 확대”를 핵심 추진과제로 제시한 바 있다.

    경제적 사회적 문화적 권리위원회 최종견해 1차(E/C.12/1995/3, 1995.6.7.)
    • D. 가장 우려되는 분야
    • 8. (전략) 교사들이 높이 존경받는 한국의 문화적 전통을 인정한다 하더라도, 자신이 선택한 노조에 가입할 기본적 권리와 자유를 과도하게 제한하고 이를 옹호하고자 문화적 전통을 내세우는 것은 전혀 받아들일 수 없는 근거라고 판단한다.
    • E. 제안과 권고
    • 17. 위원회는 노동조합 결성의 자유와 파업권과 관련한 법과 규정을 본 조약 및 기타 적용 가능한 국제규범에 일치하도록 즉각 개정할 것을 정부에 권고한다. 특히 교사와 공무원 및 기타 집단의 노동조합 결성권과 파업권을 보장하기 위한 조치가 시행되어야 한다.
    자유권위원회 최종견해 2차(CCPR/C/79/Add.114, 1999.11.1.)
    • 19. 위원회는 교사들의 노동조합 결성을 허가하고 공무원들이 작업장 협회를 결성하는 것을 허용하도록 한 법의 변화를 주목한다. 그럼에도 불구하고, 위원회는 교사와 기타 공무원의 결사의 자유에 관해 남아있는 제약들이 이 규약의 22조2항을 충족시키지 않는다는 점을 우려한다.
      당사국은 대한민국 내 모든 사람들이 이 규약 22조 하의 권리들을 향유할 수 있도록 보장할 목적을 가지고, 공무원의 단결권에 관한 입법 계획을 지속해 나가야 한다.
    경제적 사회적 문화적 권리위원회 최종견해 2차(E/C.12/1/Add.59, 2001.5.21.)
    • D. 주요 우려사항
    • 19. 위원회는 교사들이 규약 8조의 권리(노조결성의 권리)를 합법적으로 향유할 수 있게 된 점에 주목한다. 그러나 규약 및 헌법 33조가 보장하고 있는 권리인 단체교섭 및 파업권이 교사들에게 허용되지 않고 있다는 점을 우려한다. 한국사회에서 교사에게 전통적으로 주어진 고결한 지위를 위원회가 인지한다고 해도, 위원회는 정부가 기본권의 실현을 방해하는 전통의 수호자로서의 역할을 하는 것은 부적절하다고 생각한다.
    프랑크 라 뤼 유엔 표현의 자유 특별보고관 한국보고서(A/HRC/17/27/Add.2, 2011.3.21.)
    • 6. 공무원의 의사와 표현의 자유에 관한 권리
    • 76. 대한민국에서 공립학교 교사를 포함한 공무원은 국가공무원법에 따라 정치적 중립의 의무를 가지고 있어 자신의 의견을 표현하는 것이 금지되어있다. 특별보고관은 ‘전국교직원노동조합(전교조)’의 조합원들이 공공의 이익과 관련된 사안에 대한 평화적인 시국선언을 진행했다는 이유로 조사, 해고, 무급정직, 괴롭힘, 감시 등의 대상이 되어왔다는 점에 대해 심히 우려를 표명한다.
    • 80. 특별보고관은 공무원은 관점 및 의견 형성에 중요한 역할을 맡고 있으며 이에 따라 객관적이고 공정해야 할 의무가 있음은 인정하지만, 공무원 또한 개인으로써의 의사 표현의 자유에 관한 권리를 지니고 있으며, 그러한 권리는 특히 교육정책과 같은 공공의 이익과 관련된 사안이거나 업무이외의 활동일 경우 의사표현의 자유를 행사할 권리가 있음을 밝힌다. 또한, ‘교직원 권고적용에 관한 ILO와 UNESCO의 전문가 위원회 공동 권고(Joint ILO and UNESCO Recommendation by the Committee of Experts on the Application of Recommendations Concerning Teaching Personnel)’에 의하면, 교
      사는 국민이 일반적으로 누리는 모든 시민적 권리를 자유롭게 행사할 수 있어야 하며 공적 피선거권을 지닌다. 또한, 이 권고에는 “교사의 인성 발달, 교육서비스, 전체 사회를 위하여 교사의 사회적, 공적 생활 참여는 권장되어야 한다”고 명시되어 있다. 나아가, 2008년 5월 29일 대한민국 헌법재판소는 공무원이 정치적 중립을 지켜야 할 의무는 있으나 “공무원도 개인으로서 정치적 견해를 표현할 자유가 있기 때문에” 그들도 표현의 자유 보장으로부터 예외를 가질 수는 없다고 판결하였으며, 국가인권위원회도 이 결정에 동의하였다.

    권고

    • 100. 특별보고관은 공립학교 교사들이 학생의 견해와 의견 형성에 중요한 역할을 하고 있음을 인정하는 한편, 대한민국 정부가 교사들이 개인으로서 가지고 있는 표현의 자유에 관한 권리를, 특히 그와 같은 권리가 교육정책과 같은 공익적 사안과 관련 공무 외에 행사되는 경우, 보장할 것을 권고한다.

    III. 인권상황평가: 실태와 문제점

    1. 공무원

    공무원의 표현의 자유와 관련하여 빼놓을 수 없는 것이 결사의 자유 문제이다. 헌법 제21조 제1항은 ‘모든 국민은 언론·출판의 자유와 집회·결사의 자유를 가진다’고 명시하고 있음에도 한국 정부가 유엔 시민적·정치적 권리에 관한 규약을 비준하면서 제22조 ‘결사의 자유’를 유보하였다는 것은 어불성설이다. 유보의 이유 중 하나가 공무원의 노동조합 결성 등을 통한 단결권의 지나친 보장이 우려된다는 것인데, 이는 한국정부가 공무원노조 등 노동조합에 대해 노골적으로 적대감을 드러낸 것이며, 노동자들을 사회적 파트너가 아니라 국가를 위협하는 존재로 보고 있다는 것을 잘 보여준다. 그리고 그 연장선상에서 공무원 및 공무원노조의 다양한 활동과 정치적 의사표현에 대한 탄압이 이루어지고 있다. 아래 표에 언급된 최근의 사례들만 보더라도 한국에서 공무원의 정치·표현의 자유가 어떤 상황에 부닥쳐 있는지 어렵지 않게 짐작할 수 있다.

    2. 교사

    1985년 5.10 교육민주화 선언 이래 교사들의 시국선언은 여러 차례 있었다. 전두환, 노태우 독재정권 시절에 교사들의 시국선언은 당국으로부터 극심한 탄압을 받았다. 그러나 전교조 건설 투쟁을 거쳐 전교조 해직교사들이 복직을 이룬 후인 문민정부 이후부터는 시국선언을 하였다고 교사들이 탄압을 받는 경우는 찾아보기 어렵다. 2004년 총선 당시에 선거 국면에서 행한 시국선언이 특정 정당을 지지한 것이라 하여 교원의 정치활동 금지를 위반한 혐의로 유죄판결 받은 경우가 유일한 예외다. 따라서 사회적 정치적 현안에 대해 교사가 의사를 표현할 자유는 이미 역사적으로 명확히 확립되어 있었던 것이다.

    2009년, 현 정부와 교육당국에 의하여 초래된 민주주의, 교육의 위기에 대하여 우려를 표명하고 이에 대한 시정을 촉구하는 내용의 시국선언은 그 목적이 공익을 위한 것으로 인정될 수 있다. 위법한 명령에 따르지 않았다는 이유로 교원들의 시국선언을 탄압하는 것은 정부 당국의 명령을 법과 헌법 위에 올려놓는 독재적인 발상이 아닐 수 없다.

    헌법이 표현의 자유를 보장하고 있음에도 불구하고 시국선언을 빌미로 검찰은 전교조를 압수수색하여 정치적 시국사건을 만들어냈다. 전교조는 시국선언 관련한 모든 자료를 공개했고, 검찰수사에 성실히 응했음에도, 검찰은 무리한 압수수색을 진행했다. 이는 전교조가 합법 단체로 출범한 이후 초유의 사건이며, 더 큰 문제는 압수수색 영장에도 기재되지 않았고 시국선언과 아무런 관련 없는 전교조 서버를 통째로 가져갔다는 점이다.

    압수수색은 관련 사건에 대한 자료만을 가지고 가거나 복사해 가는 것이 일반적이다. 그런데 시국선언이 2009년 이후의 일이었음에도 압수수색 과정에서 이전의 모든 자료를 통째로 가져가 버린 것이다. 검찰은 압수수색 시 서버 복사를 위한 어떤 준비도 해오지 않았고, 전교조는 관련 부분을 복사해 주거나 장비를 빌려 주겠다고까지 제안했으나, 검찰은 서버를 통째로 들고 가 버렸다. 그리고 2010년 6월 지방 선거를 불과 몇 주일 앞둔 시점에 189명의 교사를 무더기로 기소했다. 2010년 11월 서울중앙지방법원은 교사들의 정당 가입 혐의에 대해서는 정당에 가입한 사실이 없다며 전원 무죄 또는 면소 판결을 내렸으며, 다만 월 5천 원~1만 원 정도의 소액을 정당에 후원하였다는 혐의에 대해서는 일부 유죄를 인정하여 벌금 30~50만 원 형을 선고하여, 사실상 무죄 판결을 내린 것이나 다름없다. 법원은 검찰이 주장한 정당 가입 혐의를 단 한 건도 인정하지 않았지만, 그럼에도 불구하고 검찰은 반성은커녕 오히려 수사 대상을 2천 명에 가까운 인원으로 확대하였다. 정치적 목적으로 이루어지는 수사라고 볼 수밖에 없는 대목이다.

    IV. 개선방안: 정책과제

    대한민국 헌법 제7조 제2항은 ‘공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다’고 명시하고 있다. 또한 헌법 제10조(인간의 존엄성과 기본인권 보장), 제11조 1항(국민의 평등), 제21조 제1항과 제2항(언론·출판·집회·결사의 자유 등), 제24조(선거권), 제25조(공무담임권), 제33조 제1항(노동자의 단결권 등), 제37조 제1항(국민의 자유와 권리의 존중) 등에서 규정하고 있듯이, 모든 국민은 제21조 제4항(언론·출판에 의한 피해보상)과 제37조 제2항(국민의 자유와 권리의 제한)에서 정한 조건을 제외한 모든 상황 하에서 기본권을 보장받고 있다.

    헌법에 보장된 공무원과 교사의 정치·표현의 자유는 국제노동기구 협약(ILO Convention 151, Article 9)을 통해서 국제적으로도 인정되고 있으며, 공무원과 교사 역시 공무원이기 이전에 국민으로서, 타인의 자유와 권리를 침해하지 않고 공공복리, 사회질서, 국가안보에 위해를 가하지 않는 범위 내에서의 정치·표현의 자유권을 향유할 수 있어야 한다. 따라서 국가(지방)공무원법, 국가공무원복무규정 및 선거관리위원회 복무규칙을 통해 업무수행과 관계없이 공무원·교사의 정치·표현의 자유가 원천적으로 봉쇄되고 있는 현실은 개선되어야 한다. 나아가 한국정부가 국제노동기구, 유엔, 경제협력개발기구, G20의 회원국으로서 의무를 다하기 위해서는 국제노동기구 핵심협약(87호-단결권, 98호-단체교섭권)을 비준하고 유엔 시민적·정치적 권리에 관한 국제규약 중 제22조 결사의 자유에 대한 유보를 철회해야 함은 물론 다음과 같은 법·제도를 신속히 정비해야 한다.

    1. 표현의 자유 전제조건으로서 노동기본권 제한 철폐

    가. 노동조합 및 노동관계조정법 개정 적용을 통한 노동기본권 보장

    현행 공무원노조법은 가입범위(공무원노조법 제6조 가입범위)를 과도하게 제한하고 파업·태업·기타 업무의 정상적 운영을 저해하는 행위를 전면금지(공무원노조법 제11조 쟁위행위의 금지)하여 단체행동권을 전면부정하고 있으며 또한 단체교섭권 역시 교섭범위의 지나친 제한(제8조 교섭 및 체결 권한 ① 단서조항, 제10조 단체협약의 효력)으로 인해 사실상 유명무실한 상태이다. 또한 2009년 이후 고용노동부는 공무원노조법 제6조 가입범위 조항을 적용하여 6급 조합원 및 해직자의 조합원 자격을 문제 삼아 전국공무원노동조합의 설립신고를 2차례 반려하고 1차례 보완요구를 하면서 노동조합의 자주적 단결권을 불인정하여 현재까지 전국공무원노동조합은 법외노조로 남아있는 상태이다. 이를 위해서는 입법예고중인 노동조합 및 노동관계조정법 제5조 단서를 삭제하고 현행 공무원(교원)노조법을 폐지하여 단결권의 범위나 단결 방법 등은 노동조합이 자주적으로 결정할 내용이거나 운영할 사항이기에 굳이 규제할 필요가 없다. 또한 이를 개선하기 위해서는 공무원노조법을 전면 폐기하고 노동조합 및 노동관계조정법을 다음과 같이 개정하여 가입범위 제한축소 및 행정기관의 재량권 축소를 통한 노동조합의 법적지위, 단체행동권 및 단체교섭권을 보장 받아야 할 것이다.

    첫째, 노동조합 및 노동관계조정법 제5조에 명시되어있는 자유설립주의 원칙에 따라 노동조합 설립에 관한 행정기관의 기능을 제출된 설립신고서, 규약의 기재사항 누락여부 검토 등 단순 접수기능으로 한정하고, 해당 행정기관은 설립신고서 접수 즉시 설립 필증을 교부하고 반려제도를 폐지하여야 한다.

    둘째, 노동조합의 조합원 자격은 해당 노동조합이 자체 규약·규정을 통해 정할 문제이므로 해당관청은 조합원 자격여부 심사와 관련하여서는 권한을 행사할 수 없도록 개정해야 할 것이다.

    셋째, 설립된 노동조합의 지위를 해당 행정기관이 일방적으로 박탈하는 통보처분제도를 폐지해야하고, 박탈의 근거가 부당할 경우 노동조합이 이를 다툴 수 있는 제도가 마련되어야 할 것이다.

    넷째, 현행 공무원·교원노조법을 폐지하고 단결권의 범위나 단결방법 등을 제한하고 있는 규정은 노동조합이 자주적으로 정하거나 운영해야할 사항이므로 굳이 공무원·교원노조법으로 규제할 필요가 없이 노동조합 및 노동관계조정법 제2조 제4호에 의거 노동조합 가입제한을 ‘사용자 및 사업주의 이익을 대표하여 행동하는 자’로 한정하여 노동조합 가입제한을 축소해야한다.

    다섯째, 단체행동권 제한의 원칙은 인적안전을 위한 안전보호시설과 물적안전을 위한 보안작업의 경우는 쟁위 행위 중이라도 중단되어서는 안 된다는 점에 대하여는 어느 정도 인정되므로 적절한 조정이 필요하다 할 것이다. 하지만 현행 노동조합 및 노동관계조정법 제42조의 2~6은 ‘필수유지업무에 대한 쟁위행위 제한’ 등의 조항을 통해 필수유지업무적용의 남발로 공공부문노동자들의 단체행동권을 과도하게 제한하고 있는 바 필수유지업무 관련 조항을 삭제하고 공무원·교사의 ‘직무의 공공성’은 있다하더라도 쟁의권 제한 필요성 정도는 공무원·교사의 경우라도 다른 공익사업의 경우와 질적으로 달라지는 것이 아니므로, 제71조 ‘공익사업의 범위’안에 ‘공무원의 대국민 서비스 사업’과 ‘교원의 학생들에 대한 교육사업’으로 포함시키고, 제71조 2 ‘공익사업에서의 최소유지업무’신설을 통해 ‘국민의 전부 또는 일부의 생명 신체의 안전 또는 건강을 현저히 위태롭게 하고 그 대체가 용이하지 아니할 경우’로 제한하도록 하면 기존 필수유지업무로 포함되었던 공공부문뿐 아니라 공무원·교사의 일정한 단체행동권의 보장은 가능할 것이다.

    여섯째, 창구단일화 및 교섭범위의 지나친 제한을 없애고 단체교섭권의 보장을 위해서는 단체협약과 법령·조례 및 예산과의 효력관계가 중대하고 이를 반영하지 못할 경우 단체협약이 효력을 발생하지 못하고 무용지물이 되므로 헌법이 보장한 단결권과 단체교섭권은 무력화될 것이므로 ▲단체협약보다 불리한 기준이 법률조례나 예산에 규정되어 있는 경우에는 정부에게 체결된 단체협약의 내용에 따른 법령 또는 조례에 의한 위임을 받아 규정된 기준을 당해 단체협약에 정한 기준에 합치하도록 법률안 개정 또는 예산안을 편성·작성하여 국회에 제출할 의무를 부과하고 ▲행정명령인 경우에는 단체협약의 내용이 우선함을 명시적으로 규정하도록 하여야 한다.

    일곱째, 정치활동 또한 일반 노동자와 동일하게 보장하고 다만 지위를 이용하여 선거에 개입하는 등의 행위는 선거법 등 개별 법률에 의하여 제한하여야 할 것이다.

    나. ‘노동조합관련 해직 및 징계처분을 받은 공무원의 복권에 관한 특별법’ 제정

    노동조합 설립·가입 등과 관련된 활동 중 해직 및 징계처분을 받은 공무원에 대한 사면·복권이 이루어지지 않고 있다. 이로 인해 노동조합 활동이 위축되고 공직사회 민주화에 역행하고 있을 뿐 아니라, 피해공무원들의 해직기간 장기화로 피해자 본인은 물론 가족들의 명예와 인권이 침해되고 있다. 이를 해결하기 위해서는 노동조합 설립·가입 등과 관련된 활동 중 해직되거나 징계처분을 받은 공무원의 복권과 명예회복을 위한 특별법 제정이 필요하다. 이를 위하여 2009년 12월 21일 민주당 홍영표 의원이 제출하여 현재 국회행정안전위원회에 상정되어 있는 ‘노동조합관련 해직 및 징계처분을 받은 공무원의 복권에 관한 특별법안’은 조속히 처리되어야 한다.

    2. 공무원·교사의 정치 표현의 자유를 침해하는 국가공무원법 및 관련 법령개정

    가. 국가공무원법 개정

    국가공무원법상 ‘성실·복종·품위 유지의 의무 및 정치운동·집단행동 금지’ 조항이 남용되면서, 이 조항이 공무원들의 정치·표현의 자유를 제한하고 공무원에 대한 통제를 강화하는 법적 근거가 되고 있다. 이 조항은 공무원에게 의무를 부과하는 식의 과도한 통제가 아니라, 공무원의 기본권 보장을 통해 공공성을 제고하는 것으로 수정되어야 하며, 그 구체적인 과제는 다음과 같다.

    첫째, 의무조항 중 공무원의 기본권을 과도하게 제한하는 근거가 되는 조항들, 즉 제56조(성실의무), 제58조(직장이탈 금지), 제62조(외국정부의 영예 등을 받을 경우), 제63조(품위유지의 의무)와 공무원의 집단적 행동을 일체 금지하는 제66조는 당연히 삭제되어야 한다.

    둘째, 복종의무를 규정한 제57조는 정당한 명령에 대해서는 복종할 의무를 규정하되 정당하지 않은 명령에 대해서는 거부할 권리를 명시하는 것으로 개정되어야 한다.

    셋째, 제59조의 친절·공정의 의무는 공정의 의무로 개정되어야 한다.

    넷째, 공무원의 정치기본권 향유를 전면적으로 부정하는 제65조(정치운동의 금지)는 지위를 이용한 선거운동의 제한만을 남겨두고 모두 삭제하여야 한다.

    다섯째, 공무원복무에 관한 위임규정은 지나치게 포괄적이므로 ‘공무원에게 불이익을 초래하지 않는 범위 내에서’ 위임하는 것으로 제한함으로써 공무원의 기본권을 보장하는 방향으로 개정되어야 한다.

    나. 국가공무원 복무규정 개정70

    첫째, “직무수행과 관계없이” 정부정책에 대해 비판하는 것을 금지함으로써 공무원의 정치·표현의 자유를 원천적으로 봉쇄하고 국민의 표현의 자유를 심각하게 침해하고 있는 「국가공무원 복무규정」제3조 제2항은 삭제되어야 한다.

    둘째, 품위유지를 위한 복장 단정을 규정하고 “근무기강을 해치는 정치적 주장을 표시하거나 상징하는 복장 또는 관련 물품의 착용”을 금지함으로써 노조활동 차원에서 이루어지는 단결권 행사를 침해할 뿐 아니라 공무원들의 소극적인 의사·표현의 자유까지 봉쇄하고 있는 제8조의2 역시 전술한 국가공무원법 개정에 따라 삭제되어야 한다.

    셋째, 공무원의 정치운동 금지를 규정한 국가공무원법 제65조의 개정방향과 맞추어 「국가공무원 복무규정」 제27조 역시 삭제되거나 규제되는 정치행위를 ‘그 지위를 이용하여’ 하는 경우로 제한하여야 한다.

    다. 선거관리위원회공무원규칙 개정

    「선거관리위원회 공무원 규칙」 제233조는 국가공무원법 제65조에서 금지되지 않는 행위까지 금지하고 있는데, 이는 행정공무원들에 의하여 제정된 규칙으로 공무원의 기본권을 제한하고 있는 것이다. 이는 위임입법의 한계를 벗어난 것이며, 역시 국가공무원법 제65조의 개정방향과 맞추어 정치기본권을 보장하는 방향으로 개정이 필요하다.

    3. 공무원과 교사의 정치활동의 자유를 포괄적으로 금지하는 정치관계법의 개정

    헌법 제7조 제2항에서 말하는 공무원의 신분보장과 정치적 중립성 보장은 공무원이 국민 전체의 봉사자로서의 임무를 제대로 수행할 수 있도록 외부의 정치적인 강압으로부터 보호하겠다는 것을 취지로 하는 것이므로, 이를 근거로 공무원의 표현의 자유를 전면적으로 제한하는 것은 허용될 수 없다. 따라서 ‘정치운동의 금지’라는 표제 하에 공무원의 정치적 활동을 포괄적으로 제한하고, 선거권 이외의 일체의 정치기본권을 부정하고 있는 정당법, 정치자금법 및 공직선거법의 관련 규정은 삭제되거나 대폭 수정되어야 한다.

    첫째, 하위직인 공무원의 정당가입의 자유는 엄격히 제한하고 상대적으로 고위직인 공무원의 자유만 인정하는 정당법 제22조는 일반 공무원의 활발한 정당가입 및 활동의 자유를 보장하는 방향으로 개선되어야 한다.

    둘째, 정당법의 개정으로 공무원이 당원이 될 수 있게 되면 정치자금 규제의 상당 부분은 해소되지만, 그럼에도 불구하고 일반인과는 달리 공무원에 대한 연간 기부 액수를 제한하는 규정은 삭제되어야 하고, 노동조합을 포함하는 비영리단체의 후원금 모금이 가능하도록 현행 정치자금법의 제6조, 11조, 12조 각 1호에 중앙당(중앙당창당준비위원회)를 신설 또는 추가하고, 제8조의 경우 ①항을 ‘국회의원 선거권이 있는 자는 다른 법령에도 불구하고 누구든지 자유의사로 하나 또는 둘 이상의 후원회의 회원이 될 수 있다’로 개정해야 한다.

    셋째, 공직선거법 역시 공무원의 정치·표현의 자유를 최대한 보장할 수 있도록 개정되어야 한다. 예컨대, 헌법의 공무원의 정치적 중립성 보장을 공무원의 중립의무로 바꿔 놓고 있는 공직선거법 제9조 중 제1항은 국가공무원법에 이미 규정되어 있는 내용이므로 삭제하고, 조항의 제목 자체를 공무원의 중립의무가 아니라 ‘수사기관의 신속한 조사의무’로 변경하여야 한다. 또한 정당의 당원이 될 수 있는 공무원에게는 선거운동의 자유가 보장되도록 하여야 하고(제60조 제4호 단서), 공무원 등의 선거에 영향을 미치는 행위 금지를 규정한 제86조는 공무원이 ‘그 지위를 이용하여’ 하는 경우에 한하도록 그 범위를 대폭 제한하여야 한다.






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