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표현의 자유를 위한 정책 제안: 청소년 – 청소년의 정치적 표현의 자유

청소년의 정치적 표현의 자유 - 학교와 사회에서 정치 참여의 권리를 보장하자

  • 현황 및 문제점

    정치적 민주주의를 채택한 사회라면 청소년과 밀접하게 맞물려 있는 의제들에서 당연히 청소년이 그 논의의 주체가 되어야 하고 청소년 역시 사회 구성원으로서 의견을 표출할 수 있도록 마땅히 보장해야 한다.

    학교 안팎에서 정치적 참여 제한

    대다수 청소년이 다니는 학교의 교칙은 ‘불법 집회 참석’ 등의 징계기준으로 학교 외부 정치 참여를 제한하고 있다. 실제로 2008년 서울 한 고등학교의 학생은 촛불집회에 참가한 사실이 학교 측에 알려져 징계될 위기에 처했다. 또 학교 내부의 시위나 전단 배포에 대해 제재하고 학생회를 통제하여, 사학비리 등 학교의 문제점에 대한 학생들의 발언을 억압한다. 이런 한국 학교의 실태는 유엔 아동권리위원회의 우려를 사 왔다.

    선거와 지방자치, 집회에도 참여 제한

    공직선거법에 따르면 만 19세 미만은 선거 및 피선거권을 제한받고 선거운동과 선거 과정 역시 참여할 수 없다. 19세 미만은 지방자치 조례 제정과 개폐 청구를 할 수 없으며 주민발의, 주민투표에서도 배제되기 때문에, 청소년의 인권을 내용으로 한 ‘학생인권조례’ 발의 과정에도 청소년이 참여할 수 없었다. 또 청소년은 집회신고 과정에서도 불이익을 받아왔는데, 전북의 한 학생은 미국산 쇠고기 수입 반대 집회신고를 했다는 이유로 수업 중에 학교로 난입한 경찰에게 조사를 받아야만 했다. 이에 대해 국가인권위원회는 해당 경찰서장에 대해 서면 경고할 것을 경찰청장에게 권고하였다.

    정책제안

    학생인권법을 제정하여 학생들이 학교운영에 참여할 수 있고 헌법에 명시된 집회 및 결사의 자유를 행사할 수 있도록 법률로써 보장한다. 학교 교과과정에 정치와 인권을 교육받을 수 있는 ‘시민 교육’을 포함한다. 또한 공직 선거 및 지방자치 참여를 16세 이상의 국민에게 확대하고 그 이하 연령의 청소년들의 정치 참여 역시 보장한다.

    청소년의 정치적 표현의 자유

    Ⅰ. 문제제기

    청소년 관련 의제들은 어느 시대에서나 있었다. 최근만 해도 무상급식, 학생인권조례와 같이 청소년과 정말 밀접하고 직접 영향을 미치는 많은 의제가 우리 사회에서 여러 차례 논의되었다. 그러나 이런 논의과정에서 청소년은 그 의제들의 대상이면서도 논의의 주체가 되지 못했다. 그러나 정치란 하나의 사회를 구성하고 운영하는 과정이고, 민주주의란 정치를 대중과 시민의 소통과 참여로 운영될 수 있도록 하는 것이다. 따라서 정치적 민주주의를 채택한 사회라면 청소년과 밀접하게 맞물려 있는 의제들에서 당연히 청소년이 그 논의의 주체가 되어야 한다. 또한, 청소년과 직접 연관된 의제가 아니라 하더라도, 사회의 모습을 결정짓는 ‘정치’에서 그 사회의 구성원들인 청소년들이 의견을 표출할 수 있도록 마땅히 보장해야 한다.

    하지만 현실은 그러한 참여를 제도적으로, 관행적으로 억압하고 있다. 정치가 사회를 구성하고 규정짓는 행위이며 민주주의는 그러한 정치를 구성원들의 자유로운 의견 표출로 운영해 나아가는 것이라면, 민주주의 국가라는 한국 사회에서 청소년은 자유로운 의견 표출, 즉 ‘정치적 표현의 자유’를 억압받고 있는 것이다.

    Ⅱ. 국제인권기준

    1. 국제인권규범

    아동의권리에관한협약

    제12조

    • 1. 당사국은 자신의 견해를 형성할 능력이 있는 아동에 대하여 본인에게 영향을 미치는 모든 문제에 있어서 자신의 견해를 자유스럽게 표시할 권리를 보장하며, 아동의 견해에 대하여는 아동의 연령과 성숙도에 따라 정당한 비중이 부여되어야 한다.

    제13조

    • 1. 아동은 표현에 대한 자유권을 가진다. 이 권리는 구두, 필기 또는 인쇄, 예술의 형태 또는 아동이 선택하는 기타의 매체를 통하여 모든 종류의 정보와 사상을 국경에 관계없이 추구하고 접수하며 전달하는 자유를 포함한다.
    • 2. 이 권리의 행사는 일정한 제한을 받을 수 있다. 다만 이 제한은 오직 법률에 의하여 규정되고 또한 다음 사항을 위하여 필요한 것이어야 한다.
      • (a) 타인의 권리 또는 신망의 존중
      • (b) 국가안보, 공공질서, 공중보건 또는 도덕의 보호

    제15조

    • 1. 당사국은 아동의 결사의 자유와 평화적 집회의 자유에 대한 권리를 인정한다.
    • 2. 이 권리의 행사에 대하여는 법률에 따라 부과되고 국가안보 또는 공공의 안전, 공공질서, 공중보건이나 도덕의 보호 또는 타인의 권리와 자유의 보호를 위하여 민주사회에서 필요한 것 외의 어떠한 제한도 과하여져서는 아니된다.

    제17조
    당사국은 대중매체가 수행하는 중요한 기능을 인정하며, 아동이 다양한 국내적 및 국제적 정보원으로부터의 정보와 자료, 특히 아동의 사회적·정신적·도덕적 복지와 신체적·정신적 건강의 향상을 목적으로 하는 정보와 자료에 대한 접근권을 가짐을 보장하여야 한다. 이 목적을 위하여 당사국은,

    • (a) 대중매체가 아동에게 사회적·문화적으로 유익하고 제29조의 정신에 부합되는 정보와 자료를 보급하도록 장려하여야 한다.
    • (b) 다양한 문화적·국내적 및 국제적 정보원으로부터의 정보와 자료를 제작·교환 및 보급하는 데 있어서의 국제협력을 장려하여야 한다.
    • (c) 아동도서의 제작과 보급을 장려하여야 한다.
    • (d) 대중매체로 하여금 소수집단에 속하거나 원주민인 아동의 언어상의 곤란에 특별한 관심을 기울이도록 장려하여야 한다.
    • (e) 제13조와 제18조의 규정을 유념하며 아동 복지에 해로운 정보와 자료로부터 아동을 보호하기 위한 적절한 지침의 개발을 장려하여야 한다.

    2. 국제기구의 한국에 대한 권고

    유엔 아동권리위원회는 유일무이한 국제적인 아동·청소년 인권기구이다. 유엔 아동권리위원회는 대한민국 아동·청소년의 전반적인 인권상황을 아동권리조약 등을 척도로 분석하고 이에 따른 권고를 내리고 있다. 1996년도 1차 권고를 시작으로 현재 총 4차까지의 권고를 내놓았다.

    청소년·아동의 정치적 표현의 자유에 대해서는, 아동권리위원회의 첫 보고서인 “대한민국 1차 정부보고서에 대한 아동권리위원회의 최종견해: 대한민국(1996)”에 언급되어 있다. 여기서 아동권리위원회는 ▲기본원칙이 한국의 입법, 정책, 계획에 제대로 반영 ▲가정, 학교, 사회생활에 대한 아동의 참여를 증진 ▲아동이 의견을 가질 자유, 표현의 자유, 결사의 자유가 포함된 기본적 자유를 더욱 효과적으로 누릴 수 있도록 장려 등을 한국 정부에 권고하였다. 그러나 한국 정부는 위와 같은 권고를 받아들이지 않았다.

    아동권리위원회의 2차 보고서 최종견해(2003)에서는 1차 보고서의 권고를 진지하게 받아들일 것을 촉구하며, 좀 더 세밀하게 권고 사항을 서술했다. 이 보고서에서 아동권리위원회는 초·중등학교에서 학생회에 대한 엄격한 행정적 통제를 우려하며, 의사결정과정과 학교 내외에서의 정치활동에서의 아동의 능동적인 참여를 촉진하기 위해 법률, 교육부 지침 및 학교교칙을 개정하고 결사와 표현의 자유에 대한 권리를 충분히 보장하라고 권고하였다. 또한 가정, 학교, 기타기관과 전체 사회 속에서 여전히 아동의 견해에 대한 존중이 제한되고 있음을 우려하며, 협약 12조에 따라 ▲아동이 자신의 견해를 자유롭게 표현할 권리를 포함하도록 아동복지법 재개정 ▲징계과정에서 아동의 견해에 대한 존중, 참여 증진하고 촉진하기 위한 입법조치 ▲이에 대한 교육 정보 제공 ▲아동의 견해가 고려되는 정도와 그것이 정책과 프로그램 및 아동 자신에게 끼치는 영향의 정기적 검토를 권고하였다.

    한국정부가 제출한 3·4차 보고서를 검토한 후 발표한 유엔 아동권리위원회의 최종견해(2011)에서 아동권리위원회는 권고에 대한 한국 정부의 일부 노력을 환영하면서도, 아직 대부분의 권고 내용이 수용되고 있지 않다고 지적하면서, 이전의 권고 내용을 반복하였다. 이번에도 아동권리위원회는 협약 12조에 따른 이전까지의 시정 권고가 여전히 한국 정부에 의해 받아들여지지 못하고 있는 점을 지적하고 있어(35문단), 사실상 ‘아동의 정치적 표현의 자유’에 대한 모든 아동권리위원회의 권고가 한국 정부에 의해 무시되고 있음을 알 수 있다.

    대한민국 1차 정부보고서에 대한 아동권리위원회의 최종견해(CRC/C/15/Add.51, 1996.2.13)
    • 1. 위원회는1996년1월18일과19일에가졌던266,267,268번째회의(CRC/C/SR.266268)에서대한민국의최초보고서(CRC/C/S/Add.21)를심의하였고,다음과같은결론적의견을채택하였다. …중략…
    • 12. 위원회는또한이조약의기본원칙(즉,조약제2,3,12조의규정)이한국의입법,정책,계획에제대로반영되지않고있음을우려한다.한국정부의보고서가시인하듯이,아동을단순히”작은어른 혹은미숙한어른”으로서여기고취급하는널리만연된관습을변혁하기위해서는위에서말한 이조약의기본적가치들을 국민들에게일깨우는일이필요하다.그러나이를위한한국정부의 조처는불충분한것이었다.위원회는또한소녀(최소결혼연령과관련된문제를포함하는),장애 아동그리고혼외출생아동을괴롭히는차별적태도의존속에대해서도우려를표명한다. …중략…
    • 14. 위원회는국적을가질권리,표현,사상,양심,종교의자유그리고결사와평화로운집회의자유와 같은기본적자유와시민적권리의효과적인이행을보장하기위해,법적인조처를포함한여러 조처들이불충분한데대하여우려를표명한다.한국정부가명분으로삼아온’국가안보에대한 위협’은이와같은여러기본적자유의향유를가로막아왔다. …중략…
    • 26. 위원회는한국정부가가정,학교,사회생활에대한아동의참여를증진시킴과 동시에 그들이 기본적자유를더욱효과적으로누릴수있도록하기위하여더큰노력을기울여야한다고생각한다. 이기본적자유속에는의견을가질자유와,표현의자유,그리고결사의자유가포함되는데,이러한권리들은민주사회에서반드시필요한권리들이며,오로지법률로써정해진바대로만제한받는다.
    대한민국 2차 정부보고서에 대한 아동권리위원회의 최종견해(CRC/C/15/Add.197, 2003.3.18)
    • 1. 위원회는 2003년 1월 15일 개최된 838차 및 839차 회의(CRC/C/SR.838 및839)와 2003년 1월 31일 개최된 862차 회의에서 2000년 5월1일 제출된 대한민국의 제2차 정부보고서(CRC/C/70/Add.14)를 심의하였으며, 다음과 같은 최종견해를 채택한다. …중략…

    위원회의 이전 권고사항

    • 7. 대한민국정부의 제1차 국가보고서 심의(CRC/C/8/Add.21)에 따라 아동권리위원회가 채택한 대부분의 권고안들(CRC/C/15/Add.51)이, 특히 다음 사항에 대하여 충분히 다루어지지 않음에 유감을 표명한다.
      • (가) 유보조항의 철회(19항)
      • (나) 소녀, 장애아동, 혼인외출생자에 대한 차별적 태도의 근절을 위한 공공 교육 캠페인의 개발(20항)
      • (다) 가정, 학교 및 사회생활에서 아동의 참여증진을 위한 조치(26항)
      • (라) 모든 형태의 체벌 금지(22항)
      • (마) 아동권리협약 제29조에 규정된 교육 목표를 완전히 반영하기 위한 교육 정책의 검토(29항)
    • 8. 아동권리위원회는 상기 사항들에 대해 재차 강조하며, 제1차 정부보고서 최종평가에 포함되었으나 이행되지 않은 권고사항과 제2차 정부보고서 최종평가에 포함되어있는 관심사항을 다루는데 대한민국정부가 지속적인 노력을 경주할 것을 촉구한다. …중략…

    아동의 견해 존중

    • 34. 위원회는 아동에 대한 전통적 태도가 가정, 학교, 기타기관과 전체 사회 속에서 여전히 아동의 견해에 대한 존중을 제한하고 있음을 우려한다.
    • 35. 위원회는 협약 12조에 따라 한국 정부에 권고한다.
      • (가) 2000년에 개정된 아동복지법이 아동에게 영향을 미치는 모든 문제에서 아동이 자신의 견해를 자유롭게 표현할 권리를 포함하도록 재개정. 또한 법원, 행정기구, 학교 및 교육기관의 징계과정에 의해 아동에게 영향을 미치는 모든 문제에서 아동의 견해에 대한 존중과 아동의 참여를 증진하고 촉진시키기 위하여 입법 조치를 포함한 효과적인 조치를 취할 것.
      • (나) 특히, 부모, 교직자, 정부 행정 공무원, 사법부 및 크게는 사회에 아동들이 그들 자신에게 영향을 줄 수 있는 모든 문제에 대해서 그들의 견해를 밝히고 참여할 수 있는 권리가 있다는 것에 대한 교육 정보의 제공
      • (다) 아동의 견해가 고려되는 정도와 그것이 정책과 프로그램 및 아동자신에게 끼친 영향에 대한 정기적 검토.

    표현과 결사의 자유

    • 36. 위원회는 초·중등학교에서 학생회에 대한 엄격한 행정적 통제와 교외 정치활동을 제한하거나 금지하는 학교 교칙으로 인해 학생의 표현과 결사의 자유가 제한되고 있음에 우려한다. 위원회는 10대들이 독립적으로 만든 인터넷 대화방이 당국 자의적으로 폐쇄되었다는 주장에 대해 더욱 우려한다.37. 협약 12조 내지 17조에 따라, 위원회는 의사결정과정과 학교 내외에서의 정치활동에서의 아동의 능동적인 참여를 촉진하기 위하여 법률, 교육부가 만든 지침 및 학교교칙을 개정하고 모든 아동이 결사와 표현의 자유에 대한 권리를 충분히 향유할 수 있도록 보장할 것을 권고한다.
    대한민국 3,4차 정부보고서에 대한 아동권리위원회의 최종견해(CRC/C/KOR/CO/3-4, 2011.10.6)
    • 1. 유엔아동권리위원회(아래 위원회)는 2011년 9월 21일 개최된 1644차 및 1645차 회의(CRC/C/SR.1644 및 1645)와 2011년 10월 7일 개최된 1668차 회의(CRC/C/SR.1668)에서 대한민국의 제 3, 4차 통합 정부 보고서(CRC/C/KOR/3-4)를 심의하였으며, 다음과 같은 최종 견해를 채택한다. …중략…

    아동의 견해에 대한 존중

    • 34. 아동과 청소년이 자신의 견해를 표현하도록 국가가 조직한 회의의 성립을 환영하는 한편 당사국의 법 절차나 사회적 태도에 관한 맥락이 아동에게 영향을 미치는 결정들에 관한 아동의 견해, 특히 15세 미만 아동의 견해를 고려하지 않는다는 것에 대한 위원회의 우려는 여전하다.
    • 35. 위원회는 아동이 자신의 견해를 표현할 권리와 아동에게 영향을 끼치는 모든 결정에서 아동의 견해가 고려되도록 할 권리를 가졌다는 것을 보장하도록 당사국이 법률의 개정을 고려할 것을 권고하며 당사국은 협약 12조에 따라야 한다는 이전의 권고를 반복한다.
      • (a) 아동에게 영향을 끼치는 모든 문제에 대해 자유롭게 자신들의 견해를 표현할 아동의 권리를 포함하도록 아동복지법을 개정하고, 학교와 교육 체제 속에서의 훈육절차를 포함하여 법원과 행정 기구에 의한 아동의 견해에 대한 존중을 증진하고 아동에게 영향을 미치는 모든 문제에서 아동의 견해가 청취될 것을 촉진하기 위하여 입법을 포함한 효과적인 조치를 취할 것.
      • (b) 아동에게 영향을 미치는 모든 문제에서 아동의 견해가 고려되고 청취될 아동의 권리에 대하여 특히 부모, 교육자, 정부행정공무원, 사법부 및 광범위한 사회에 교육 정보를 제공할 것.
      • (c) 아동의 견해가 고려되는 정도와 아동의 견해가 정책, 프로그램 및 아동 자신에게 미치는 영향의 수준에 대하여 정기적으로 검토할 것.
      • (d) 아동의 청취될 권리에 관한 위원회의 일반논평 12(2009)를 고려할 것.

    표현과 결사, 평화적 집회의 자유

    • 40. 위원회는 이전의 권고(CRC/C/15/Add.197, para. 37)에도 불구하고 학교들이 여전히 학생들의 정치적 활동을 금지하고 있다는 것에 대해 유감을 표한다. 또한 학교운영위원회에 학생들의 참여를 배제하고, 아동이 표현과 결사의 자유를 실천해 볼 수 있는 도시 및 농촌 지역에서의 학교 밖 기회가 제한되어 있다는 데에도 우려를 표한다.
    • 41. 위원회는 이전의 권고를 반복하며, 협약의 12-17조의 견지에서, 학교 안팎 모두에서 의사결정과정과 정치적 활동에서의 아동의 능동적 참여를 촉진하고, (i) 학교 환경을 포함하여 정치활동에 참여하거나 주도하고, (ii) 학교 위원회의 운영에 의미있는 참여를 학생들에게 허용하는 것을 포함하여, 결사와 표현의 자유에 대한 권리를 모든 아동이 완전히 향유할 수 있게끔 보장하도록 법률과 교육부의 지침과 학교 교칙을 수정할 것을 당사국에 촉구한다.

    Ⅲ.인권상황평가: 실태와 문제점

    청소년에게 가해지는 이러한 정치적 표현의 자유 억압을 크게 학교, 사회 두 가지로 나누어서 평가해 보려고 한다. 이 두 분류는 억압이 나타나는 형태가 다르다. 학교에서는 정치적 행위를 제한하고 있지는 않으나, 정치적 행위 이후 ‘징벌’을 가하는 형태를 취하고 있다. 반대로 사회는 정치적 행위 자체를 제도적으로 제한함으로써, 접근 자체를 원천적으로 제한하는 형태를 취하고 있다.

    1. 학교

    대한민국 대다수 청소년이 다니는 학교는 교칙을 통해 제도적으로 학교 외부와 내부, 2가지의 형태로 청소년의 정치적 표현의 자유를 억압하고 있다.

    가. 학교 외부

    학교 교칙은 학교 외부에서의 청소년 정치 참여를 제한하고 있다. 대표적인 교칙으로 대부분 학교가 비판 없이 채택하고 있는 것이 ‘불법 집회에 참석하거나 불량, 불법단체에 가입한 학생에 대한 처벌’ 등의 징계기준이다. 여기에서 불법은 그 범위가 명확하지 않아, 학교 현장에서는 사실상 ‘집회에 참석하거나 단체에 가입한 학생’으로 해석되고 있다. 실제로 2008년 촛불집회에 참가한 학생들을 징계한 근거가 바로 이 항목이었다.

    서울 A고등학교 학생이 촛불집회에 참여한 후 이 사실이 학교 측에 알려지자, 학교에서는 ‘집회에 참석할 시 학교장의 허가를 받아야만 한다’는 명목으로 징계하려고 하였다.

    또 대부분 교칙에는 위의 내용과 거의 흡사하게 ‘허가 없이 단체나 동아리를 조직하거나 가입하여 교칙을 문란하게 한 학생’을 처벌하는 항목을 두고 있다.

    실제로 이 항목에서의 처벌 수위는 불법 집회 참석이나 불법단체 가입의 경우보다 처벌 수위가 비교적 낮다. 그러다 보니 학교 현장에서는 이 조항이 내부에서의 정치적 활동을 징계하는 ‘내부용 징계 항목’으로 사용되지만, 불법집회 등 처벌 조항과 내용상의 큰 차이가 없기 때문에 단순히 처벌 수위 협상을 위한 조항이 되거나, 교사 혹은 학교의 판단에 따라 징계수위를 조절할 수 있는 수단으로 이용되는 경우가 다반사다.

    그 외에도 학생들의 정치적 행동을 제재하는 근거가 될 수 있는 여러 교칙이 존재한다. 그 중 하나로 ‘경찰서나 사법기관의 지도를 받다가 훈방된 학생’을 징계하는 항목이 있다. 2008년 촛불집회 때 경찰이 촛불집회에 참가했거나 관련된 학생들을 찾아가는 일이 잦았던 것을 생각해 보면, 그러한 사례도 처벌의 근거로 해석될 여지가 충분하다. ‘학교의 지시사항과 교사의 정당한 지도에 불응한 학생’이라는 징계 항목은 교사들이 학생들의 집회참가를 막는 수단으로 악용될 수 있다.

    실제로 촛불집회 당시 교과부와 교육청이 학교들에 집회참가를 막으라는 내용의 공문을 발송하여, 이를 근거로 교사들이 학생들의 집회 참가를 막기도 했다. 또한 ‘학교의 명예를 실추시킬 경우’라는 교칙은 사학비리 등을 언론에 고발한 학생의 처벌 근거로 사용되기도 한다.

    학생의 학교 외부 정치적 활동에 대해서 위의 교칙 항목들로 처벌된 사례는 아직 보고되지 않았다. 대부분, 구두 협박의 근거가 되거나 처벌 직전에 여론과 언론의 뭇매로 철회된 경우가 대부분이라, 학생들이 직접적인 처벌이나 불이익을 받지는 않은 것으로 나타났다.

    그러나 이런 항목들의 존재는 학교에 다니는 청소년들이 학교 외부 정치활동을 못 하도록 협박, 회유할 수 있는 여지를 열어놓고 있으며, 실제로 그렇게 쓰인다는 점에서 청소년의 정치적 활동을 제도적으로 위축시키고 있는 것이다.

    한편, 행정적으로 집회참가 등 사회활동을 한 학생을 학생회 선거에 출마할 수 없도록 제한하는 등의 불이익을 준 사례가 있다. 대표적으로 위 A고등학교의 학생회 선거 입후보자로 출마하려는 학생에게 부장교사가 후보 결격사유로 촛불시위 등 사회활동 및 집회참가 전력을 들어 후보자 자격을 박탈한 사례가 있다.

    나. 학교 내부

    학교 내부에서의 정치적 활동의 제한은 크게 두 가지로 나누어 볼 수 있는데, 하나는 학내행동의 제한이고 또 하나는 학생회 및 동아리 자율성의 제한이다.

    집단행동의 제한에 대한 근거로는 위에서 이야기된 두 가지 대표적인 징계기준이 뒤섞여 사용되는 경우가 종종 있다. 하지만 다수 학교에서 집회를 제외한 대부분의 학내행동을 처벌하는데 근거가 되는 기준은 ‘허가 없이 단체나 동아리를 조직하거나 가입하여 교칙을 문란하게 한 학생에 대한 처벌’을 가할 수 있다는 항목이다.

    징계기준에서 집회란 ‘학교의 질서를 문란하게 하는 행위’이며, 이를 주도한 자는 이 행위를 ‘선동’했다는 이유로 더 가중된 징계에 직면하게 된다. 실제로, 위 A고등학교에서는 선거 과정에서 벌어진 학교의 부당한 행보에 문제 제기를 할 목적으로 학생들이 시위를 벌였으나, 돌아오는 것은 채증과 교칙을 근거로 한 학교 측의 협박이었다.

    또한, 게시물 부착 등도 학내행동의 하나로 볼 수 있는데, 이 역시 학생회나 학교의 허가를 받지 않으면 교칙에 의해 처벌을 받는다. 학교장의 허가 없이 게시물을 부착할 경우 징계의 대상이 될 수 있다는 항목이 있거나 직접 드러내지는 않아도 이와 동일한 방식으로 해석할 수 있는 항목을 두고 있는 학교가 많다.

    또 일부 학교에서 이러한 기준이 없어도 여러 가지 행정 절차를 내세우며 교칙에 위배된다고 주장하기도 한다. 전단 배포를 한 학생에 대해 징계를 하려 한 안양 평촌고 사례가 그 대표적인 예이다. 이 때문에 징계가 처리되는 경우는 매우 드물지만, 이를 앞세워 부착물을 떼거나 전단 등을 수거, 압수하여 폐기하는 행위 등 표현의 통제에 대한 정당성을 주장하기도 한다.

    학생회 및 동아리 자율성의 제한은 주로 제도적 장치를 통해 이루어진다. 학생회는 별도로 구성된 교칙에 따라 운영되는데, 여기에는 학생회 구성원의 정당 및 사회단체 가입을 제한하는 조항, 학생회의 역할을 학칙과 기타 문화 활동에 국한하는 조항, ‘학생의 본분에 맞는 활동’만을 하도록 함으로써 학교 측의 주관적 해석에 의해 다양한 학생활동을 사실상 제약하는 조항, 모든 학생회 활동을 학생지도위원회의 지도 아래 행해야 한다는 조항, 학생회 의결 사항은 학교장의 승인이 있어야 비로소 효력이 생긴다는 조항 등 학생회의 활동 범위에 제약을 두고 역할을 제한하는 내용이 곳곳에 들어가 있다.

    특히 ‘학생지도위원회’라는 기구는 학생회 산하 조직으로 명시되어 있음에도, 그 구성단위가 학교장을 중심으로 교사와 학부모들로 구성되어 있는가 하면, 산하기구임에도 불구하고 학생회 활동 전반을 검열할 수 있는 절대 권력을 가진다.

    이 같은 점을 보았을 때 학생회의 활동을 보장하고 보호할 근거가 되어야 하는 학생회 규칙이 학생회의 독립적인 권한을 제한하고 침해한다고 해도 과언이 아니다. 또한, 학생회 규칙에는 임원 선출 자격을 ‘품행이 단정하고 타의 모범이 되는 사람’으로 정해 놓거나 ‘징계사실이 없는 자’로 한정 짓고 있다. 심지어 몇몇 학교들에서는 ‘성적이 학급 석차 10등 안에 들어야만 한다’는 조항까지 두고 있다.

    또 학생회 각 부서 간부들의 임명 과정에서도 ‘담임교사의 승인이 필요하다’는 규정을 두어 사실상 교사와 학교가 학생회 구성단위에 손을 댈 수 있게 되어 있다.

    요컨대, 학생회의 구성부터 해산까지의 과정을 학교 행정부서와 교사의 통제 하에 두고 있는 것이 현재의 구조이다.

    안건과 회기 승인 역시 학생회장 혹은 학생회 구성원의 재량이 아니라 학교장의 승인을 받아야만 한다. 또 부결된 안건을 다시 재상정하는 것 역시 학교장의 승인이 없이는 불가능하다.

    또한, 안건을 학생지도위원회에 제출해야 한다는 조항이 있는 학교도 있는데, 이는 학생회의 자율성에 큰 위축을 가져올 수 있다. 학생회의 역할을 가장 크게 제한하는 조항은 바로 ‘학교장의 행정에 관여할 수 없다’는 내용의 조항인데, 대부분의 학교가 이러한 내용의 조항을 담고 있으며 강조하고 있다. 실제로 사학비리, 행정절차 문제 제기에 학생회가 적극적으로 나서지 못하게 하는 걸림돌이 되는 것이 바로 이 조항이다.

    학생회는 학생들의 의견을 대변하고 학교 운영과정이 민주적으로 이루어질 수 있도록 존재하는 자율적이고 독립적인 기구임에도 불구하고 학교들은 교칙의 내용에 근본적으로 학교에 ‘쓴소리’를 할 수 없도록 막아두고 있는 것이다. 상황이 이렇다 보니 학교 현장에서 학생회는 ‘학교의 시녀’의 역할로 전락해 버리고 말았다. 최근 경기도 학생인권조례 선포 이후 경기도 학교들의 학칙개정 과정 중의 문제들도 이렇게 유명무실해져 버린 학생회 때문인 경우가 많았다.

    동아리 같은 경우도 크게 다르지 않다. 동아리는 원칙적으로 부장교사의 승인을 받아야만 개설할 수 있는데, 이 때문에 자유로운 동아리 개설이 원천적으로 불가능하며, 반드시 지도교사를 두어야만 하기 때문에 개설하더라도 자유로운 활동이 불가능한 것이 현실이다. 또 방송부, 신문부 등 학내 매체를 담당하는 동아리 역시 동아리 안에서 그 내용을 모두 지도교사의 검열과 승인 아래 운영된다는 점에서 정치적 권리 보장의 침해뿐만 아니라 언론의 자유를 침해할 여지가 크다.

    2. 사회

    사회에서의 정치적 표현의 자유 억압은 학교에 비해 조금 더 범위가 넓다. 주로 법률이 청소년의 정치 참여 자체를 제한하고 있는데, 여기서는 대표적으로 선거 및 피선거권의 제한, 지방자치의 접근 제한, 집회 신고 과정의 제한을 꼽으려고 한다.

    가. 선거 및 피선거권의 제한

    우리나라에서 선거권이 부여되는 나이는 만 19세 이상으로 법률이 정하고 있다. 또 선거권을 가진 자는 대통령, 국회의원, 지방자치단체의 장과 의회의원의 선거권을 가진다. 선거할 수 있는 주체는 만 19세 이상이어야만 하며, 만 19세 미만은 사실상 선거 참여가 불가능하다. 피선거권은 조금 더 복잡한데, 국내에 5년 이상 거주한 40세 이상의 국민은 대통령 피선거권을 가지고 이외의 지방자치단체장, 의회의원 그리고 국회의원은 25세 이상의 국민이 피선거권을 가진다. 결국, 만 19세 미만에 해당하는 청소년은 선거 참여가 불가능한 것이다.

    이러한 선거 및 피선거권 제한은 선거운동 참여에 대한 제한으로 이어진다. 실제로 법률이 정하는 바를 따르면 미성년자, 즉 19세 미만의 자는 ‘선거운동을 할 수 없는 자’로 분류된다. 또 투표참관에 대한 법률의 정의에도 미성년자는 투표참관인이 될 수 없다고 명시되어 있다. 결국, 청소년은 선거권을 가지지 못할 뿐만 아니라 선거운동과 선거 과정에 역시 참여할 수 없게 되어 있다.

    민주주의 사회에서 선거란 정치에 의견을 제시할 수 있는 하나의 수단이라는 점을 생각할 때, 선거에서 청소년을 배제하는 것은 정치적 표현의 자유를 침해하는 행위이다. 실제로 이러한 선거권 제한 때문에 청소년들의 의견이 묵살되거나 청소년의 의견 수렴 과정이 생략되는, 또는 민원, 상담 등의 과정에서 행정적으로 차별, 불이익을 받는 일이 만연해 있다.

    이미 청소년을 선거로부터 배제하고 있는 공직선거법에 대하여 여러 차례 헌법소원이 제기되었으나, 헌법재판소는 청소년의 정치 참여에 대하여 소극적인 태도를 보이며 20세 미만 청소년을 선거로부터 배제시키고 있는 구 공직선거법 제15조 제2항을 합헌으로 판단했다. 하지만 김문희, 황도현, 이재화, 조승형 재판관은 “국민이 독자적으로 선거권을 행사할 만한 정신적 수준에 도달했다면 입법자는 선거권을 부여해야 한다”며 “이미 18~19세 연령층의 국민은 스스로 정치적 판단을 할 최소한의 능력이 있다”고 판단하고, “오늘날의 변화한 현실과 세계 각국의 추세에 비추어 우리도 선거연령을 현재의 20세에서보다 하향 조정하는 것이 바람직하다”고 판시하였다. 다만 이들은 위헌 여부에 대해서는 “입법자가 정치의 민주화가 본격적으로 시작된 90년대에 들어와서야 비로소 선거연령에 대해 인식할 수 있었고 이에 관한 충분한 경험과 인식을 축적하지 못한 처지에서 현실에 적응할 충분한 시간적 여유도 갖지 못하였으므로 본 법률조항이 헌법에 위반되는 것은 아니”라고 판단하였다. 1997년도 당시 판결문의 이 의견에서도 선거권 획득 연령을 하향 조정하는 것이 필요하다고 강조했고, 사회 발전도와 국제적 추세에 비추어 보았을 때에도 지금의 선거권 획득 연령은 지나치게 높다. 이미 스페인, 독일, 캐나다, 스웨덴, 노르웨이 등의 소위 정치 선진국 중 다수가 한국보다 선거권 획득 연령이 낮으며, 선거권과 피선거권의 연령이 일치한다.

    대의민주주의 사회인 대한민국에서 어쩌면 선거권은 정치 참여의 시작이자 기초적인 권리이다. 그렇기에 사회의 구성원인 청소년들의 정치적 참여를 보장하기 위해서 선거권 및 피선거권 보장은 매우 중요하다.

    나. 지방 자치의 참여 제한

    선거권 및 피선거권의 제한은 지방자치의 참여 제한으로 이어진다. 조례 제정과 개폐 청구를 할 수 있는 나이를 19세 이상의 주민으로 제한하고 있고, 이 때문에 각종 지방의회에서 내놓고 있는 조례 중 주민 참여에 관한 조례들 역시 그 발의자를 만 19세 이상의 주민으로 제한하고 있다. 예컨대, 서울 관악구 의회에서는 ‘주민자치 기본조례’를 통해 관악구민들이 행정에 참여할 수 있는 가이드라인을 만들었는데, 이 과정의 참여 단위와 정책설명회/공청회 대상을 만 19세 이상의 주민으로 제한하는 안이 통과되었다. 관련 상임위에서 이 안을 채택한 근거는 ‘상위법과 상충한다는 것’과 ‘만 19세라는 나이가 올바른 판단을 할 수 있는 나이’라는 것이었다.

    또 지역 조례에 대한 의견을 표출할 수 있는 수단인 주민발의, 주민투표 등에서도 청소년은 배제된다. 최근 곳곳에서 학생인권조례 주민발의가 추진되고 있지만, 정작 조례의 대상인 청소년은 자신들의 의견을 주민발의를 통해 개진할 수 없었다. 이외에도 대부분 지방자치단체의 조례들에서 의견 개진의 창구를 열어놓는 대상이 만 19세 이상의 주민이다. 또한 대부분 정책 공고의 대상 역시, 만 19세 이상의 주민으로 한정되어 있다. 이는 지역 구성원이고 국가의 구성원이고 사회의 구성원인 청소년의 알 권리와 표현할 권리를 정면으로 침해하고 있는 것이다.

    다. 집회 신고 과정의 제한

    「집회 및 시위에 관한 법률」에는 집회신고를 청소년이 할 수 없도록 직접적인 제한을 두고 있지 않다. 시행령, 시행규칙에도 마찬가지이다. 그러나 집회의 법적 권한을 가지고 집회를 보호할 수 있는 질서유지인의 연령 제한은 18세로 되어 있다(제16조 제2항). 법률상으로는 “주최자는 질서유지인을 둘 수 있다”며 주최자의 선택사항으로 남겨 두었지만(제16조 제1항), 실제로 집회신고 과정에선 질서유지인을 일정 숫자 이상 두어야만 신고를 받아 주고 있다. 이 때문에 청소년이 집회신고를 사실상 할 수 없는 상황이 전개될 수 있다. 18세의 기준의 의미도 모호하다. 법, 시행령, 시행규칙을 봐도 18세라는 연령 제한의 기준이 어떤 이유와 근거에서 정해진 것인지 알 수 없다. 주최자와 질서유지인의 권한이 동등함에도 불구하고, 유독 질서유지인만 18세라는 연령 제한이 있는 것(제3조 제2항, 제4조)도 이해하기 어렵다.

    법률 이외의 행정상 문제점도 존재한다. 경찰이 집회신고를 하기 위한 과정 중에 획득한 정보를 통하여 사생활 침해 등 여러 가지 인권 침해를 하는 행위가 발생 하는데, 특히 청소년이 집회신고를 할 때 더욱 빈번하게 발생한다. 실제 사례로 전북의 한 학교 학생이 미국산 쇠고기 수입 반대 집회신고를 했다는 이유로 수업 중에 학교로 난입해 학생을 조사한 사건이 벌어졌었다. 경찰은 집회신고 과정에서 학생의 개인정보를 획득한 후 이를 이용해 학생이 다니는 학교로 찾아가 조사하였고, 이것이 언론의 조명을 받자 학생에게서 수집한 개인정보를 언론에 공개하는 등의 몰상식한 행위를 저지르기도 했다. 이에 대해 지역시민단체들은 국가인권위원회에 진정을 제기했고, 국가인권위원회는 해당 경찰서장에 대해 서면 경고할 것을 경찰청장에게 권고한 사례가 있다.

    Ⅳ.개선방향: 정책과제

    1. 학생인권법 제정

    학생인권이 보장될 수 있도록 학생인권법을 제정한다. 이 법 내용 중 청소년 표현의 자유 부분으로는 학생들이 학교 안에서 학교운영에 참여할 수 있도록 보장하는 것, 학생자치와 관련된 내용 등이 포함되어야 한다. 또한 ‘학생은 헌법에 명시된 집회 및 결사의 자유를 보장받아야 한다’는 내용을 명시하여, 학교 내외에서 학생들의 집회 및 결사의 자유가 보장될 수 있어야 한다.

    “학교 안팎 모두에서 의사결정과정과 정치적 활동에서의 아동의 능동적 참여를 촉진하”고, “결사와 표현의 자유에 대한 권리를 모든 아동이 완전히 향유할 수 있게끔 보장하”라는 아동권리위원회의 권고가 학생인권법의 내용에 오롯이 반영되어야 할 것이다

    2. 초·중등교육법과 그 시행령의 개정

    초·중등교육법 시행령의 제58조(국·공립 학교운영위원회의 구성) 제2항 및 제3항에 학생 구성비율을 명시하여 전체 학생 중 20~30%가 학교운영위원회에 위원으로 참여할 수 있도록 개정해야 한다. 또한, 현재 학교운영위원회의 회의록이 제대로 공개되지 않음으로 인해 참여의 문턱을 높이고 있다. 학교운영위원회의 모든 회의록을 공개하고 누구나 열람할 수 있게 비치한다는 내용을 초·중등교육법에 추가하고, 비치의 방식, 비치 장소와 같은 세부 사항을 시행령에 포함시킨다. 그리고 위에서 언급한 학생인권법은 초·중등교육법 제17조, 같은 법 제18조의4를 보다 구체화하는 내용이므로, 같은 법 제17조와 제18조의4는 이 학생인권법에 기반을 두도록 초·중등교육법을 개정해야 한다.

    정치와 인권을 교육받을 수 있는 ‘시민 교육’ 역시 수업시수 내에서 의무적으로 일정 시수 이상 시행하도록 초·중등교육법에 그 내용을 포함해야 한다. 시민교육의 과정에서 청소년들이 정치에 대한 교육을 받을 수 있도록 해야만 할 것이다. 정치에 대한 정보 제공과 교육은 청소년들이 민주적인 의사결정과 정치 참여의 중요성을 알 권리를 보장하는 것과도 같다. 실제로 독일은 시민 교육이라는 말 대신 ‘정치 교육’(Politische Bildung)이라는 명칭을 사용하고 있으며 명칭에서부터 알 수 있다시피, 이 과정의 초점은 정치에 맞추어져 있다. 프랑스의 시민교육 역시, 민주시민의 양성과 구체제로의 회귀 방지를 목표로 두고 정치 교육에 초점을 두고 있다. 교육을 통해 정치의 중요성과 필요성을 알리고 그 참여 과정을 공개하는 것은 청소년의 정치적 표현의 자유를 보장하는 것만큼이나 중요하다. 민주시민은 태어나는 것이 아니라 만들어지는 것인 만큼 이는 매우 중요한 내용이다.

    3. 공직선거법 개정

    현재 19세 이상의 국민에게 선거권을 한정하고 있는 공직선거법 제15조 제1, 2항을 16세 이상의 국민, 혹은 요건을 갖춘 사람이면 대통령, 국회의원, 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거권을 가질 수 있도록 개정한다.

    또한, 선거권을 가지지 못한 범위의 청소년들 역시, 정치참여를 보장하고 정치에 자신의 의견을 개진할 수 있도록 보장해야 한다. 별도의 의회를 구성하거나, 별도의 위원회를 구성하는 등의 방식이 그 구체적인 방법이 될 수 있을 것이다. 실제로 프랑스, 독일 등의 외국에서는 선거권과 피선거권을 가지지 못한 청소년들의 정치참여를 보장하기 위하여 별도의 청소년 의회를 두고 이에 대한 법적 근거 역시 두고 있다. 그렇기에 공직선거법에 ‘청소년의회’ 혹은 ‘어린이의회’라는 기구의 법적 근거가 되는 조항들을 마련해 두어 선거권을 가지지 못한 청소년들도 정치에 참여할 수 있도록 보장해야 한다. 또한, 같은 법 제16조 제3항에서 기초자치단체 및 광역자치단체 피선거권은 16세 이상, 즉 선거권 연령과 일치하도록 개정하고, 같은 법 제16조 제2항에서 국회의원 피선거권은 19세 이상의 국민이면 가질 수 있도록 개정한다.

    4. 정당법 개정

    발기인 및 당원의 자격을 정의한 정당법 제22조 제1항에서 ‘국회의원 선거권이 있는 자는’이 아닌 대한민국의 국민이라면 선거권의 유무와 관계없이 당원이 될 수 있도록 개정한다.

    5. 지방자치법 개정

    현재 지방자치법에는 19세 이상의 선거권을 가진 주민만이 조례 제정 및 개폐 청구권(제15조), 감사청구권(제16조)을 가진다. 위에서 언급한 공직선거법의 개정과 연계되어 16세 이상의 청소년도 투표권을 가지게 하기 위해 19세라는 나이 제한을 뺀 ‘선거권을 가진 주민’으로 개정한다.

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