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표현의 자유를 위한 정책 제안: 집회 및 시위에 관한 법률

집회 및 시위에 관한 법률 - 사실상 집회금지법인 ‘집시법’ 폐지하고 ‘집회보호법’ 제정하라

  • 현황 및 문제점

    ‘집회 및 시위에 관한 법률’은 집회의 자유를 ‘보호’하기 위한 법률이 아니라 집회의 자유를 ‘규제’하기 위한 법률이다. 집시법은 보호대상이 되는 집회를 ‘평화적’ 집회가 아니라 ‘적법한’ 집회로 한정함으로써 인권으로서의 집회 시위의 자유를 국가에 의해 규격화하고 있으며, 정치적 항의의 성격을 갖는 집회를 직접적인 규제대상으로 삼음으로써 국제인권규범과 헌법이 보장하는 집회의 자유의 핵심적 본질을 부정하고 있다.

    경찰에 허가받아야 하는 집시시위

    집시법의 규제 구조는 ‘사전신고-금지통고-해산‧처벌’ 또는 ‘미신고집회-해산‧처벌’의 구조를 취하고 있다. 집시법은 사전신고제와 금지통보제를 토대로 집회를 원칙적으로 금지하고 예외적으로만 허용하는데, 이는 집회·시위에 대한 경찰의 사전허가제도와 마찬가지로 기능해 왔다. 또한 평화적 집회의 경우에도 오로지 신고하지 않았다는 이유만으로 해산명령을 내리고, 강제 해산 및 처벌하고 있다.

    평화적 집회·시위도 처벌하기 일쑤

    이명박 정부 이후 평화로운 기자회견이나 1인 시위에도 미신고집회라며 강제해산하거나 채증 후 사법처벌하는 경우가 증가했다. 또한 ‘공공질서위협’을 이유로 한 금지통고가 폭증하였으며, 과거 불법 경력이 있다는 이유로 금지통고의 대상이 되는 일이 잦았다.

    정책제안

    집시법을 폐지하고 평화적 집회의 보호를 목표로 한 집회보호법을 제정한다.

    집회 및 시위에 관한 법률

    Ⅰ. 문제제기

    집회의 자유 규제를 위한 법적 토대는 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(이하 집시법)이다. 즉 집시법은 집회의 자유를 ‘보호’하기 위한 법률이 아니라 집회의 자유를 ‘규제’하기 위한 법률이다. 집시법은 집회의 개념에 대한 정의를 포기함으로써 규제대상이 되는 집회의 범위를 끝도 없이 넓히고 있고, 보호대상이 되는 집회를 ‘평화적’ 집회가 아니라 ‘적법한’ 집회로 한정함으로써 인권으로서의 집회 시위의 자유를 국가에 의해 규격화하고 있으며, 정치적 항의의 성격을 갖는 집회를 직접적인 규제대상으로 삼음으로써 국제인권규범과 헌법이 보장하는 집회의 자유의 핵심적 본질을 부정하고 있다.

    Ⅱ. 국제인권기준

    1. 국제인권규범

    세계인권선언 제20조 제1항과 시민적·정치적 권리에 관한 국제규약 제21조는 평화적 집회의 권리를 보장하고 있다. 아동의 권리에 관한 협약 제15조는 따로 아동의 평화적 집회의 자유에 대한 권리를 보장한다. 이와 같은 국제적 인권 조약 이외에 여러 지역인권조약들에서도 집회의 자유를 널리 보장하고 있다. 유럽인권협약 제11조, 미주인권협약 제15조, 유럽연합 기본권리헌장 제12조 등이 그 예이다.

    세계인권선언 제20조

    1. 모든 사람은 평화적 집회와 결사의 자유에 관한 권리를 가진다.

    시민적·정치적 권리에 관한 국제규약 제21조

    평화적인 집회의 권리가 인정된다. 이 권리의 행사에 대하여는 법률에 따라 부과되고, 또한 국가안보 또는 공공의 안전, 공공질서, 공중보건 또는 도덕의 보호 또는 타인의 권리 및 자유의 보호를 위하여 민주사회에서 필요한 것 이외의 어떠한 제한도 과하여져서는 아니된다.

    아동의 권리에 관한 협약 제15조

    1. 당사국은 아동의 결사의 자유와 평화적 집회의 자유에 대한 권리를 인정한다.
    2. 이 권리의 행사에 대하여는 법률에 따라 부과되고 국가안보 또는 공공의 안전, 공공질서, 공중보건이나 도덕의 보호 또는 타인의 권리와 자유의 보호를 위하여 민주사회에서 필요한 것외의 어떠한 제한도 과하여져서는 아니된다.

    인권 및 기본적 자유의 보호에 관한 유럽협약 제11조

    1. 모든 사람은 자신의 이익을 보호하기 위하여 노동조합을 조직하고 이에 가입하는 권리를 포함하여, 평화적인 집회 및 다른 사람과의 결사의 자유에 관한 권리를 가진다.
    2. 이 권리의 행사에 대하여는 법률에 의하여 규정되고, 국가안보 또는 공공의 안전, 무질서 및 범죄의 방지, 보건 및 도덕의 보호, 또는 다른 사람의 권리 및 자유의 보호를 위하여 민주사회에서 필요한 것 이외의 어떠한 제한도 가하여져서는 아니된다. 이 조는 국가의 군대, 경찰 또는 행정부의 구성원이 이러한 권리를 행사하는 데 대하여 합법적인 제한을 부과하는 것을 방해하지 아니한다.

    미주인권협약 제15조

    비무장의 평화로운 집회의 권리가 인정된다. 이 권리의 행사에 대하여는 법률에 따라서 부과되고, 국가안보, 공공의 안전이나 공공질서를 위하여 또는 공중보건이나 도덕, 타인의 권리나 자유를 보호하기 위하여 민주사회에서 필요한 것 이외의 어떠한 제한도 과하여져서는 아니된다.

    유럽연합 기본권리헌장 제12조

    1. 모든 사람은 평화로운 집회의 자유와 모든 차원의 결사의 자유, 특히 자신의 이익보호를 위해 노동조합을 형성하고 가입할 수 있는 권리를 포함하는 정치문제, 노동조합, 공적 문제를 위한 결사의 자유를 갖는다.
    2. 유럽연합 차원의 정당들은 유럽연합시민들의 정치적 의사를 표현하는 데 기여하여야 한다.

    평화적 집회의 자유는 시민사회 및 정치사회에 대한 개인의 효과적인 참여에 필수적이다. 이 자유에 대한 규약해석론은 많지 않지만, 참고할만한 문서로서, 2010년 6월 4일, 유럽안보협력기구 ‘민주제도와 인권 사무소’의 집회의 자유 위원단과 ‘법을 통한 민주주의를 위한 유럽위원회’가 채택한 <평화적 집회의 자유에 관한 지침> 제2판이 있다. 이 지침은 평화적 집회의 자유에 관한 지도원리 및 규제 법리는 물론 세부적인 절차적 쟁점까지 다루고 있을 뿐만 아니라 총론적 서술은 물론 다양한 국제인권규범이나 각국의 입법례와 함께 풍부한 사례를 제공하고 있어 집회의 자유 보장을 위한 법해석론이나 입법론에 많은 시사점을 제공해 주고 있으므로, 그 내용을 중심으로 규약 제21조에 대한 해설을 전개해 본다.

    가. 평화적 집회의 자유

    평화적 집회의 자유는 개인, 집단, 비등록단체, 법인 및 기업체에 의해 향유되고 행사될 수 있는 근본적 인권이다. 집회는 다양한, 비대중적이거나 소수자의 의견을 표현하는 것을 포함하는 다양한 목적에 이바지할 수 있다. 평화적 집회의 자유는 문화의 유지와 발전에 있어, 그리고 소수자의 정체성을 보전하는 데 있어 중요한 요소일 수 있다. 평화적 집회의 자유 보호는 다양한 신념, 관습이나 정책을 가진 집단들이 평화적으로 공존할 수 있는 관용적이고 다원적인 사회를 창출하는 데 필수적이다.

    집회는 다수의 개인이 공통의 표현적 목적을 위하여 공공장소에 의도적이고 일시적으로 존재하는 것을 의미한다. 이러한 정의는 특정한 형태의 집회가 특수한 규제 문제를 제기할 수 있음을 인정함에도 불구하고 모든 형태의 평화적 집회―정지된 집회와 움직이는 집회, 그리고 공적 또는 사적으로 소유된 토지 또는 폐쇄된 구조물에서 개최되는 집회―는 보호받을 가치가 있음을 승인한다.

    집회의 주최자가 평화적 의도를 밝히고 집회의 행위가 비폭력적이라면 그러한 집회는 평화적이라고 간주하여야 한다. ‘평화적’이라는 용어는 성가시거나(annoy) 화나게 하는(give offence) 행위를 포함하며, 심지어 제3자의 활동을 일시적으로 방해·훼방·차단(hinders, impedes or obstructs)하는 행위까지도 포함하는 것으로 해석되어야 한다.

    나. 지도원리(Guiding Principles)

    근본적 권리로서, 평화적 집회의 자유는 가능한 한 규제 없이 향유되어야 한다. 법률에서 명시적으로 금지되지 않은 어떤 것도 허용된다고 추정되어야 하고 집회를 원하는 사람들에 대해 집회를 하기 위한 허가를 받도록 요구해서는 안 된다. 집회 개최에 유리한 추정(Presumption in favor of holding assemblies)의 원칙이 법률에서 명확하고 명시적으로 확립되어야 한다.

    실제로 자유가 향유되고 부당한 관료적 규제를 받지 않도록 보증하기 위한 적절한 장치와 절차를 마련하는 것은 국가의 주요한 책무이다. 특히 국가는 항상 주최자가 원하는 장소에서의 공적 집회를 용이하게 하고 보호하는 것을 추구해야 하고, 또한 예정된 집회들을 알리기 위한 정보를 전파시키려는 노력이 방해되지 않도록 보장해야 한다.

    부과되는 모든 제한은 법률에 공식적인 근거가 있어야 하고 국제적인 인권규범에 합치해야 한다. 이러한 목적을 위하여 잘 작성된 입법은 당국에 부여되는 재량을 틀 지우는 데 핵심적이다. 법률 자체가 국제인권기준에 부합해야 하고, 개인이 자신의 행위가 법률을 위반하는 것인지 그리고 그러한 위반에 대하여 어떤 결과가 있을 것인지를 평가할 수 있도록 할 정도로 충분히 엄밀해야 한다.

    집회의 자유에 대하여 부과되는 모든 제한은 비례적이어야 한다. 당국이 추구하는 정당한 목적을 달성하기 위한 가장 덜 침해적인 수단에 항상 우선점이 두어져야 한다. 비례성의 원칙은 당국이, 도시의 비중심적인 지역에 집회를 재배치하는 것과 같이 행사의 성격을 근본적으로 변경하게 될 제약들을 일상적으로 부과하지 않도록 요구한다. 법적 제한의 포괄적(blanket) 적용은 과도하게 광범한 경향이 있으며, 따라서 사안의 특수한 상황에 대해 고려를 하지 못하는 것이기 때문에 비례성 기준을 통과하지 못할 것이다.

    평화적 집회의 자유는 모든 사람에 의해 동등하게 향유되어야 한다. 집회의 자유를 규율함에 있어 관계당국은 어떤 개인이나 집단에 대해서도, 또 어떤 근거에 의해서도 차별을 해서는 안 된다. 공공집회를 조직하고 참여할 자유는 개인, 집단, 비등록단체, 법인 및 기업체 등에 보장되어야 하고, 인종적, 민족적, 성적, 종교적 소수집단의 구성원들에게 보장되어야 하며, 국적자 및 비국적자(무국적자, 난민, 외국국적자, 비호신청인, 이민자와 여행자를 포함함)에게 보장되어야 하고, 아동, 여성, 남성에게 보장되어야 하며, 법집행관리, 그리고 정신적 질환이 있는 사람을 포함하여 완전한 법적 능력이 없는 사람에게도 보장되어야 한다.

    공중은 어떤 기관이 집회의 자유 규제에 관한 결정을 내릴 책임이 있는지를 알 수 있어야 하고, 이는 명확하게 법률에 진술되어야 한다. 특히 규제당국은, 일반공중이 그 절차와 작동에 관한 믿을 수 있는 정보에 대한 적절한 접근권을 갖도록 보장해야 한다. 공공집회의 주최자들과 집회로 자신의 권리와 자유가 직접 영향을 받게 될 사람들은 규제당국에 대하여 구두 및 서면의 변론을 펼칠 기회를 제공받아야 한다. 규제과정은 모든 이용 가능한 정보에 대한 공정하고 객관적인 평가를 가능하게 하는 것이어야 한다. 집회에 대한 모든 제한은 행사 개최자에게 신속하게 서면으로, 그리고 각각의 제한에 대한 이유의 설명과 함께 전달되어야 한다. 그러한 결정들은, 공지된 집회일 이전에 독립된 법원에 대한 이의신청이 마무리될 수 있도록 가능한 한 빨리 내려져야 한다.

    규제당국은 그들의 법적 의무를 이행해야 하고, 절차적으로나 실체적으로 이러한 의무를 이행하지 못하면 책임을 져야 한다. 책임은 공권력의 오용에 관한 행정법 및 사법심사의 관련 원칙 등에 따라 평가되어야 한다.

    2. 국제기구의 한국에 대한 권고

    한국의 집회의 자유 규제 실태에 대하여 국제사회는 여러 차례에 걸쳐 심각한 우려를 표명해 왔다. 한국정부가 시민적·정치적 권리에 관한 국제규약을 비준한 후 제출된 정부보고서에 대해서 자유권위원회가 2차에 걸쳐 발표한 최종견해와 유엔인권이사회의 2008년 권고에 이어 2011년 유엔 표현의 자유 특별보고관인 프랑크 라 뤼의 한국보고서 등에서도 그러한 우려가 표명됐다.

    자유권위원회는 1992년 제1차 최종견해에서 “평화적인 집회에 대한 권리의 이행에 대한 제한을 더욱 축소하는 조치들을 취하도록” 요구한 데 이어, 1999년 제2차 최종견해에서는 “서울의 주요 도로에서 모든 집회를 금지하는 것은 광범위한 권리제한”이라는 견해를 밝힌 바 있다.

    그러나 두 차례의 최종견해에 대한 한국정부의 대응은 정반대로 집회에 대한 규제를 강화하는 쪽으로 나타났다. 즉 1999년 집시법을 개정(법률 제5985호, 1999.5.24, 일부개정)하여 질서유지선 제도를 신설하고(제2조 제5호, 제12조의2) “타인의 주거지역이나 이와 유사한 장소인 경우 그 거주자 또는 관리자가 재산·시설이나 사생활의 평온에 심각한 피해가 발생할 수 있음을 이유로 시설이나 장소의 보호를 요청하는 때”를 새로운 금지통고의 대상으로 신설하였으며(제8조 제3항), 금지통고 등에 대한 이의신청 기관을 특별시장·광역시장·도지사에서 “직근 상급 경찰관서의 장”으로 변경하여 민간기구에 의한 통제를 무력화하였으며(제9조 제1항), 해산명령의 대상이 되는 집회의 범위를 확대하였다(제18조 제1항 제5호).

    그뿐만 아니라 2004년 개정 집시법(법률 제7123호, 2004.1.29, 일부개정)에서는 “집회 또는 시위가 집단적인 폭행·협박·손괴·방화 등으로 공공의 안녕질서에 직접적인 위험을 초래한 경우”에는 잔여집회를 금지하거나 신고서 접수 후 48시간이 경과한 후에도 금지할 수 있도록 하여 금지통고의 대상과 범위를 확대하였고(제8조 제1항 단서), ‘초중등학교 주변지역’과 ‘군사시설의 주변지역’에서의 집회 역시 관리자의 보호 요청에 따른 금지통고 및 해산명령의 대상에 포함시켰다(제8조 제3항 제2호 및 제3호와 제18조 제1항 제4호). 헌법재판소의 위헌결정에 따라 외교기관 주변의 집회 요건을 다소 완화하였으나(제11조 제4호), 질서유지인을 두고 도로를 행진하는 경우에도 “당해 도로와 주변도로의 교통소통에 장애를 발생시켜 심각한 교통불편을 줄 우려가 있는 경우”에는 금지·처벌할 수 있도록 하여 도로 집회의 금지를 확대하는 한편(제12조 제2항 단서 및 제20조), 소음규제 및 처벌조항을 신설하였다(제12조의3 및 제21조 제5호). 그뿐만 아니라 제2차 최종견해에서 주요 도시의 주요 도로에서의 집회 금지가 광범위하다고 지적되었음에도 불구하고, 2004년 개정된 집시법시행령에서는 서울지역 1개 도로(테헤란로)와 부천시와 광양시의 도로가 새로운 집회금지도로로 추가되었다.

    이처럼 1992년과 1999년 2차례에 걸쳐 유엔 자유권위원회가 제시한 최종견해는 한국정부에 의해 철저히 무시되었고 오히려 집회에 대한 규제는 더욱 강화되었다. 당연한 결과로 한국의 집회의 자유 보장 상황에 대한 유엔의 우려는 지속적으로 표명되었다. 이러한 우려는 1차적으로 2008년 유엔 인권이사회에 의해 표명되었다.

    2008년 유엔 인권이사회는 국가별 인권상황 정기검토(Universal Periodical Review, UPR) 실무그룹의 한국정부 보고서에서 “집회와 결사의 자유에 대해 제공되는 보증을 법에 명문화하라”는 권고안을 제시했다. 헌법에 집회·결사의 자유를 보장한 규정이 있는 나라에 대하여 이와 같은 권고가 내려졌다는 것은 대단히 치욕적인 일이다. 이는 곧 한국의 집회 상황을 검토한 실무그룹 나라들이, 한국의 법률은 집회 및 시위에 대한 보장을 제공하지 않는다고 보고 있음을 의미하는 것이다. 두 차례에 걸친 자유권위원회의 최종견해를 무시한 결과는 이처럼 참담하게 나타났다.

    2011년 프랑크 라 뤼 유엔 표현의 자유에 관한 특별보고관이 한국 보고서에서 밝힌 내용은 더욱 충격적이다. 특히 이 보고는 한국의 직접 방문을 통한 분석을 바탕으로 2008년 이후 한국의 현황을 정확하게 지적한 것이어서 그 지적들은 참으로 뼈아픈 것이다. 집시법이 사전허가제이며, 금지통고는 헌법 위반이고, 경찰관들의 과도한 무력사용에 대하여 책임을 물어야 한다는 지적은 이 글의 맥락과 정확하게 통하고 있다. 이상 국제기구가 집회의 자유에 대하여 지적하고 있는 내용들을 열거하면 다음과 같다.

    자유권위원회 최종견해 1차(CCPR/C/79/Add.6, 1992.9.25.)

    8. 그밖에 우려를 할만한 영역으로는 집회 및 시위에 대한 사전수권(advance authorization)의 요건이 있다.
    9. 나아가 평화적 집회의 권리의 행사에 대한 제한을 축소하기 위한 조치가 취해져야 한다.

    자유권위원회 최종견해 2차(CCPR/C/79/Add. 144, 1999.11.1.)

    18. 수도 내의 주요 도로에서의 모든 집회를 금지하는 것은 너무 광범위한 것으로 보인다. 공공질서의 이익을 위한 주요 도로에서의 일부 제한은 허용할 수 있지만, 이 규약 21조는 그러한 모든 제한은 법에 합치할 뿐 아니라 민주사회에서 꼭 필요하다고 인정될 경우에만 한한다. 당사국에 의해 부과된, 주요 도로에서 집회를 가질 권리의 절대적 제한은 이러한 기준을 충족시키지 못한다.

    2008년 UPR 한국정부 보고서(A/HRC/8/40, 2008.5.29.)

    64. 논의의 과정에서, 한국에 대하여 다음과 같은 권고들이 이루어졌다:
    6. (생략) 학생들의 표현 및 집회의 자유에 대한 제한에 관하여 아동의 권리 위원회가 표명한 우려들과 관련하여 입법적 및 형사사법적 개선을 위한 관련조치들을 채택할 것.
    9. 결사 및 집회의 자유에 대하여 제공되는 보증이 법률에 명시될 것.

    프랑크 라 뤼 유엔 표현의 자유 특별보고관 한국보고서(A/HRC/17/27/Add.2, 2011.3.21.)

    58. 사실상의 (집회) 허가제와 평화적 시위 참가자들에 대한 과도한 무력 진압 혐의에 대한 사법경찰관들의 책임성 결여는 우려스럽다.
    60. 이와 관련하여, 특별보고관은 “정부는 평화적 집회와 시위를 보호하며 단지 불법적이고 폭력적인 행동을 야기할 수 있는 집회나 시위만을 금지한다고 주장한다. 그러나 어떤 시위들은 폭력성을 띠게 될 것이라고 사전에 판단하고 폭력 행위가 발생하기도 전에 시위를 단속함으로써, 정부는 집회와 시위의 자유라는 기본권을 침해하고 있다”는 전 국가인권위원장의 2009년 6월 성명에 주목한다. 특별보고관은 그러한 제도가 집회의 사전 허가를 명백하게 금지하고 있는 헌법 조항에 위배된다는 점에 동의한다.
    62. 2008년 촛불 시위 기간과 2009년 1월 서울의 용산 지역에서 발생한 진압 경찰과 세입자 간 충돌을 포함, 과도하게 무력을 행사한 여러 사례들에 대해 특별보고관은 주목하게 되었다. ‘용산 사태’로 불리는 후자의 사건에서는, (중략) 경찰과의 충돌 과정에서 일부 시위자들도 폭력을 행사한 것으로 보고되었으나, 특별보고관은 법집행기관들이 ‘유엔 법집행관 행동강령(UN Code of Conduct of Law Enforcement Officials)’과 ‘법집행관의 무력 및 화기 사용 기본원칙(Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials)’을 준수할 필요가 있음을 재차 강조하고자 한다. 이와 관련하여, 특별보고관은 국가인권위원회가 2008년 10월 27일자 결정문과 2010년 1월 11일 결정문을 통해 촛불 시위 및 용산 사태에서의 경찰의 과도한 무력 사용을 지적한 점에 주목한다.
    63. 특별보고관은 (중략), 진압 경찰복에 명찰, 식별 번호 또는 기타 신원 확인이 가능한 정보가 전혀 부착되어 있지 않아 과잉 진압 사건에 대한 조사가 어려움을 겪고 있다는 점을 우려한다. 또한, 경찰의 경우에도 배지를 달고 있지 않아 시민들이 폭행 또는 기타 형태의 폭력 혐의로 경찰을 제소하는 것이 불가능하다는 점에도 주목한다. 이러한 점에서, 특별보고관은 경찰력의 과도한 사용에 대한 모든 혐의를 독립적 기구가 즉각적이고 철저히 조사하고 책임자를 처벌하는 것이 중요하다는 점을 강조하고 싶다. 그러한 조치들은 개인의 권리를 보호하기 위해서 뿐만 아니라 정부에 대한 국민의 신뢰를 구축하기 위해서도 필수적이다.
    84. 특별보고관은 이명박 정권 집권이후 국가인권위원회의 11명의 국가인권위원 중 6명의 비상임위원들과 3명의 상임위원들이 임명된 점을 주목한다. 그 후 대다수 인권위원들은 법원의 사건 해결을 기다려야한다는 이유와 전원회의의 정족수 부족을 이유로 위원회는 표현의 자유와 관련된 주요 사건들에 대한 결정문 채택을 미루고 있다. 해당 사건은 집시법 제10조에 의한 일몰 이후 집회·시위의 금지, 국정원에서 박원순 대표를 상대로 제기한 명예훼손 소송을 포함하고 있다. 그러나, 특별보고관은 국가인권위원회법이 특별히 인권위원회가 필요하다고 인정하는 경우에는 관할 법원 또는 헌법재판소에 사실상 및 법률상 사항에 관한 의견을 제시할 수 있음에 주목한다.

    권고
    D. 집회의 자유

    96. 특별보고관은 대한민국 정부에 헌법 제21조에 위배되는 사실상의 사전 허가 관행을 모두 중지함으로써 표현의 자유에 관한 권리의 집합적 행사 형태인 모든 개인들의 집회의 자유에 관한 권리를 보장할 것을 권고한다. 또한, 특별보고관은 법집행 공무원들에 의한 무력의 과도한 사용에 관한 모든 혐의들이 효과적으로 수사되고, 책임 있는 이들이 처벌되도록 조치를 취할 것을 촉구한다.

    대한민국 3,4차 정부보고서에 대한 아동권리위원회의 최종 견해 (CRC/C/KOR/CO/3-4, 2011.10.6)
    표현과 결사, 평화적 집회의 자유

    40. 위원회는 이전의 권고(CRC/C/15/Add. 197, para. 37)에도 불구하고 학교들이 여전히 학생들의 정치적 활동을 금지하고 있다는 것에 대해 유감을 표한다. 또한 학교운영위원회에 학생들의 참여를 배제하고, 아동이 표현과 결사의 자유를 실천해 볼 수 있는 도시 및 농촌 지역에서의 학교 밖 기회가 제한되어 있다는 데에도 우려를 표한다.
    41. 위원회는 이전의 권고를 반복하며, 협약의 12-17조의 견지에서, 학교 안팎 모두에서 의사결정과정과 정치적 활동에서의 아동의 능동적 참여를 촉진하고, (i) 학교 환경을 포함하여 정치활동에 참여하거나 주도하고, (ii) 학교 위원회의 운영에 의미있는 참여를 학생들에게 허용하는 것을 포함하여, 결사와 표현의 자유에 대한 권리를 모든 아동이 완전히 향유할 수 있게끔 보장하도록 법률과 교육부의 지침과 학교 교칙을 수정할 것을 당사국에 촉구한다.

    Ⅲ. 인권상황평가: 실태와 문제점

    1. 집회의 자유 규제의 구조와 그 문제점

    집시법상 규제 구조의 핵심에는 사전신고제가 자리 잡고 있다. 사전신고는 경찰이 집회에 대한 통제 가능성을 확보할 수 있는 가장 1차적인 수단이 되며, 금지통고의 직접적 기반을 이루는 한편, 궁극적으로 금지통고 되거나 신고되지 않은 집회의 해산과 처벌로 이어지게 하는 요인이 되고 있다는 점에서 규제법으로서 집시법이 가진 가장 핵심적 요소이다. 즉 집시법의 규제 법리의 구조는 ‘사전신고-금지통고-해산·처벌’ 또는 ‘미신고집회-해산·처벌’의 구조를 취하고 있다.

    가. 사전신고제

    집시법상 규제 구조의 핵심을 이루고 있는 사전신고제는 다음과 같은 이유로 헌법에 위반됨은 물론 국제인권규범에도 반한다.

    첫째, 사전신고제는 언론출판에 대한 사전검열제와 동일한 구조로 되어 있다. 즉 헌법상 금지되는 검열에 해당하기 위해서는 1) 허가를 받기 위한 표현물의 제출의무, 2) 행정권이 주체가 된 사전심사절차, 3) 허가를 받지 아니한 의사표현의 금지 및 4) 심사절차를 관철할 수 있는 강제수단 등의 요건을 갖추어야 한다(2004헌가18; 96헌바2; 97헌가1; 94헌가6; 93헌가13). 헌재의 표현을 따르면 이는 “법률로써도 불가능한 것으로서 절대적으로 금지”되는 것으로 이해해야 하는데, 집시법상의 사전신고제는 검열의 4가지 요건을 모두 갖추고 있다.

    둘째, 사전신고는 경찰관청 등 행정관청으로 하여금 집회의 순조로운 개최와 공공의 안전도모를 위하여 필요한 준비를 할 수 있는 시간적 여유를 주기 위한 ‘협력의무로서의 신고’가 아니라, 집회의 순조로운 개최에는 눈 감은 채 공공의 안전도모를 내세운 경찰의 통제 가능성의 확보를 목적으로 하는 것으로서, 사실상 허가로 기능하게 되며, 집회에 대한 허가는 헌법은 물론 국제인권규범에도 반하는 것이다.

    셋째, 집시법상의 사전신고제는 기본권적 가치와 사회 일반의 이익을 동렬에 위치시킴으로써 기본권으로서 집회의 자유 보장을 약화시키고, 사전신고제라는 수단은 결국 집회의 원천적 봉쇄로 이어질 수 있을 뿐 아니라 신고의 필요성이 없는 평화적 집회에도 신고의무가 부과되므로 이는 필요한 범위를 넘는 과도한 제한일 뿐 아니라, 집회의 자유 행사를 어렵게 만드는 위축효과가 매우 크므로 이러한 불이익은 공공의 안녕질서 보호라는 명목으로 정당화할 수는 없다는 점에서 사전신고제는 기본권 제한에 일반적으로 요구되는 비례의 원칙 또는 과잉금지의 원칙에도 반한다.

    나. 금지통고제

    집시법이 규제대상을 모든 집회로 하되, 그 보호대상은 적법한 집회로 국한하고 있는 결과 필연적으로 나타나는 현상은 집회를 원칙적으로 금지하고, 예외적으로만 허용하는 것이다. 이를 가장 분명하게 보여주는 요소가 금지통고이며, 사전신고제에 이어 집시법상 규제 구조의 두 번째 단계를 구성한다. 금지통고제는 다음과 같은 이유로 허용될 수 없다.

    첫째, 법률상으로나 사실상으로나 일정한 신고절차를 밟았다고 해서 옥외집회와 시위를 할 수 있는 것은 아니다. 즉 현행 집시법상 금지통고의 사유가 되는 조항은 5개 조항 10여 개 항목에 이르고 있고, 이들 대부분의 경우 집회와 시위의 허용 여부가 경찰의 재량에 의하여 결정되도록 설계되어 있기 때문이다. 즉 신고했다고 하더라도, 그리고 평화적 집회인 경우에도, 집회 및 시위의 가능 여부는 여전히 경찰관서장의 판단에 좌우된다. 이로 미루어 볼 때 신고는 (금지통고를 하지 않는다는) 부작위에 의한 허가를 위한 신청행위로서의 성격을 가진다고 보는 것이 정확할 것이고, 금지통고는 성격상 신청에 대한 불허가처분이며 금지통고를 하지 않는 것은 부작위에 의한 집회허가라고 볼 수 있을 것이다. 결국, 금지통고제는 전형적인 사전허가제의 징표이다.

    둘째, 장소 규제, 시간 규제, 내용(방법) 규제의 세 가지 형태로 이루어지는 금지통고는 집회 주최자나 참가자의 집회 장소·시간·방식 선택권을 본질적으로 제약하는 것으로서, 집회형식의 다양성을 부정하고 집회의 직접적 효과를 원천적으로 봉쇄한다는 점에서 집회에 대한 본질적 침해를 이룬다. 또한, 동시집회 시 후신고집회에 대한 금지통고는 실질적으로는 집회의 목적(내용)을 이유로 한 차별을 구성하는 것이어서 집회의 자유를 거론하기 전에 평등의 관점에서도 허용될 수 없다. 또한, 장소 규제는 공공기관 주변이나 주요 도로 등 가장 효과적으로 의사를 전달할 수 있는 장소에서의 집회를 불허함으로써 소수자의 의사 표현을 위한 가장 효과적인 수단을 차단하는 것으로서, 그 자체 집회의 자유의 본질과 양립할 수 없다.

    셋째, 금지통고는 집회를 원천적으로 차단하는 것임에도 불구하고 이에 대한 사법적 판단의 기회가 봉쇄되어 있다. 기본권 제한의 판단에는 사법적 판단이 필수적으로 요청되나, 금지통고에 대한 이의신청조차 다시 경찰에게 제기해야 하므로, 자의적인 집회 규제를 사전에 차단할 수 있는 제도적 장치는 전혀 없다.

    다. 집회의 해산명령, 강제 해산 및 처벌

    집시법상의 규제 구조의 마지막 단계는 집회에 대한 해산(명령)과 처벌이다. 특히 사전신고 및 금지통고와 결합하게 되면, 집회에 대한 해산과 처벌의 핵심은 결국 미신고집회에 대한 규제의 형태로 귀결된다. 미신고집회에 대한 집시법상의 규제는 다음과 같은 문제를 안고 있다.

    첫째, 미신고집회에 대한 제재는 공공의 안녕질서에 대한 위험을 근거로 하는 것으로 주장되지만, 평화적 집회의 개최가, 오로지 신고하지 않았다는 이유만으로 공공의 안녕질서에 위험을 초래한다거나 그럴 개연성이 높다고 볼 합리적 근거는 전혀 없다.

    둘째, 신고를 협력의무의 이행이라고 볼 수 있다고 하더라도, 그러한 의무 이행은 형벌이 아닌 과태료 등의 행정상 제재로도 충분히 확보 가능한 것이어서 이를 형벌로 다루는 것은 비례의 원칙에 반한다. 또한, 미신고집회에 대한 형사처벌은 허가제의 실질을 가지는 신고제도를 강제하는 것이라고 보는 견해도 있다. 즉 허가제를 금지하고 있는 헌법의 정신에 비추어 집회의 자유는 원칙적으로 신고 없이도 성립 가능하며 신고를 하지 않았다는 이유만으로 집회 자체를 불법화하는 것은 신고제가 일반적 규제로 기능하게 하여 사실상 허가제로 운용되는 것을 의미한다.

    2. 집회의 자유 규제의 실태

    집시법 자체가 집회의 보호가 아니라 집회의 규제에 초점을 두고 있다는 것은 집회에 대한 국가의 대응 태도에서 여실히 드러난다. 신고되지 않은 모든 집회, 집시법이 금지하는 장소나 시간이나 내용으로 이루어지는 모든 집회를 위법한 집회로 보는 시각에서는, 평화적인지 아닌지를 불문하고 집시법 위반의 모든 집회가 제거되어야 할 사회악으로 취급되기 때문에, 집회의 자유가 헌법상의 중요한 기본권이라는 점은 완전히 실종되어 버리기 때문이다.

    가. 미신고집회의 강제해산 급증

    우선 미신고집회에 대한 강제해산이 부쩍 늘어나고 있다. 질서침해의 우려가 없는 기자회견이나 문화제 형식의 행사도 피켓팅, 구호제창 등의 형태를 띠면 집회·시위로 간주하고 미신고집회라는 이유로 강제해산을 명령하거나 채증 후 사법처벌을 강행하고 있다. 심지어 집회의 개념에 해당하지도 않는‘인간 띠 잇기’, ‘릴레이 시위’, ‘혼합1인시위’나 문화제·기자회견조차도 ‘변형된 1인 시위’ 또는 ‘불법집회’라고 하여 규제대상으로 삼고 있다.

    나. 금지통고의 증가

    그뿐만 아니라 금지통고 역시 급증하고 있다. 2008년에 비하여 2009, 2010년에는 금지통고 비율이 2배 이상 증가하였다.

    <표 1> 집회·시위신고건수 대비 금지통고 횟수 현황

    연도 2007 2008 2009 2010
    집회·시위신고건수 96,142 123,495 155,030 195,131
    금지통고 횟수 368 299 900 957
    비율(%) 0.38 0.24 0.58 0.49

    특히 눈에 띄는 것은 금지통고 사유가 뚜렷이 변화하고 있다는 사실이다. 즉 2008년까지만 해도 금지통고사유 중 가장 높은 비중을 차지하는 것은 장소경합이었지만, 2009년부터는 공공질서위협을 이유로 한 금지통고 건수가 2008년의 10배 이상으로 폭증하였다. 집회내용을 이유로 한 금지를 의심케 하는 대목이다.

    <표 2> 사유별 금지통고

    연도 2007 2008 2009 2010
    건수 비율 건수 비율 건수 비율 건수 비율
    공공질서 위협 86 23.4 31 10.4 379 42.1 413 43.2
    장소경합 181 49.2 140 46.8 190 21.1 237 24.8
    기타 101 27.4 128 42.8 331 36.8 307 32.1
    368 100 299 100 900 100 957 100

    특히 문제 되는 것은 과거 불법폭력집회의 경력이 있다는 이유로 금지통고의 대상이 될 수 있다는 것인데, 이 점은 유성기업과 관련한 민주노총의 집회에서 두드러졌다. 또한, 집회 관련 양해각서(MOU, 준법시위협약)의 체결이 강조되면서 이를 체결하지 않은 단체가 주최하는 집회에 대한 금지통고가 늘어날 것이라는 우려도 커지고 있다.

    다. 집회에 대한 경찰의 공격적 대응

    또한 그러한 관점의 연장선상에서 집회에 대한 현장에서의 대응은 매우 공세적이다. 1차적으로 집회의 해산과 진압에 투입되는 경찰력이 매우 증가했다. 아래 표에 따르면 2008년 이후 집회에 투입되는 경찰력이 증가하여, 급기야 2010년에는 집회참가자 수보다 동원 경찰의 수가 더 많은 기현상을 보이고 있다.

    <표 3> 경찰력이 동원된 집회·시위발생현황

    구분 집회·시위건수 연동원경찰(명) 참가자 1인당
    경찰수(명)
    횟수(회) 참가인원(명)
    2010 8,811 1,462,894 1,666,320 1.13
    2009 14,384 3,092,668 2,849,040 0.92
    2008 13,406 3,082,069 2,562,390 0.83
    출처: 경찰백서, 2010, 19쪽 및 경찰백서, 2011, 293쪽 및 경찰통계연보, 2010, 233쪽.

    그뿐만 아니라 경찰의 대응 자체가 매우 공격적이다. 질서유지보다는 차벽과 원천봉쇄로, 설득과 조정보다는 과도한 물리력 사용으로, 해산보다는 검거로 이어지는 것은 그런 이유에서이다. 2002년 미선이·효순이 촛불집회에서 등장한 차벽은 집회·시위에 대한 경찰의 대표적인 대응 수단이 되어 왔고, 국가인권위원회의 자제 권고나 헌법재판소의 위헌결정(2009헌마406) 이후에도 차벽설치는 되풀이되고 있다. 그 밖에도 기차역 봉쇄, 고속도로 차단, 접근로 봉쇄 등 집회의 지리적 공간을 박탈하거나 집회장소 선택권 및 접근권을 본질적으로 침해하는 다양한 형태의 원천봉쇄가 계속되고 있다.

    또 다른 특징은 해산보다는 검거 위주의 대응이 두드러진다는 것이다. 이 점을 잘 보여주는 것이 2008년 경찰기동대 19개 부대를 창설하고 2009년에 다시 17개 부대를 증설한 것이다. 시위진압주력부대인 기동대를 창설하여 배치하는 것은 미신고 집회 등에 대해서 해산보다는 검거 등 강압적 방식에 의한 집회·시위관리가 이뤄지고 있음을 보여주는 뚜렷한 증거이다. 그러나 무엇보다도 현실적으로 가장 큰 피해를 일으키는 것은 경찰이 보이는 극도의 공격성이다. 그뿐만 아니라 희망버스나 유성기업, 반값등록금 관련 집회 등에서 나타났듯이 살수차와 물대포, 최루액 살포 등 집회·시위에 대한 경찰의 대응은 마치 전쟁 시에 적을 대하는 듯한 태도로 나타나고 있다. 경찰의 물리력 행사에반드시 요구되는 비례의 원칙은 이미 실종된 지 오래지만, 이를 바로 잡을 방법도, 장치도 없어 보인다.

    라. 경찰폭력에 대한 불처벌과 규제 강화

    물론 이 과정에서 경찰에 의한 많은 폭력이 발생하지만, 이는 집시법의 구조로부터 비롯되는 필연적 결과이므로, 설사 집회참가자가 경찰폭력에 의해 부상당하거나 심지어 사망하는 일이 발생하더라도 이에 대해 책임을 묻는 일은 절대로 발생하지 않는다. 오히려 검찰, 법원, 정부, 헌법재판소가 모두 나서서 경찰의 행위를 정당화하고 나아가 국회는 경찰의 권한을 더욱 강화시키는 법률을 통과시키고 집회진압장비 구매를 위한 예산을 추가 배정한다. 결국, 국가 자체의 폭력이므로 국가는 결코 그 폭력을 문죄하지 않으며, 오히려 국가폭력의 피해자인 집회참가자를 범죄자로 몰아간다(용산참사).

    마. 무리한 기소와 왜곡된 법 적용

    한편 이러한 검거 위주의 대응은 기소와 판결에서는 다소 엉뚱한 결과를 가져온다. 경찰이 주장하는 ‘불법폭력시위’는 감소하고 있음에도 불구하고 구속률이 높아졌다는 점도 문제지만, 검거인원 대비 기소의견 송치 비율은 급감하고 있는 반면 기소된 사건에 대한 무죄율이 매년 높아지고 있다는 점은 더욱 심각한 문제이다. 높은 무죄율은 경찰의 무리한 수사뿐만 아니라 검찰의 무리한 기소 역시 드러내 주는 증거이기 때문이다. 그리고 이 과정에서 현행범 체포의 요건을 엄격히 하고 있는 형사소송법의 제한을 피하려고 집시법이 아니라 형법상 일반교통방해죄를 적용하는 사례 역시 급증하고 있다.

    <표 4> 불법시위 관련 사범 처리 현황

    연도 2006 2007 2008 2009 2010
    집회·시위건수 10,368 11,904 13,406 14,384 8,811
    불법폭력시위 62 64 89 45 33
    사법처리인원 9,466 6,265 4,933 5,347 4,220
    구속(%) 305(3.2) 176(2.8) 148(3.0) 220(4.1) 34(0.78)
    검거인원 1991 1965 2381 1802 542(상반기)
    기소의견송치(%) 1772(89.0) 1754(89.3) 2197(92.3) 1434(79.6) 434(80.1)(상반기)
    기소건수 206(11.6) 318(18.1) 470(21.4) 488(34.0) 501(전체)
    무죄건수(%) 5(2.4) 7(2.2) 15(3.2) 20(4.1) 37(7.4)
    * 사법처리인원에는 구속, 불구속, 즉심, 훈방이 포함됨.
    바. 집회 개최 단체에 대한 재정적 압박

    이처럼 집시법 위반의 집회는 절대악으로, 이를 주최하거나 참여하는 사람들은 발본색원되어야 할 대상으로 취급되고 있다. 집회 주최자(단체)에 대한 손해배상소송과 재정지원 철회 등의 재정적 압박까지 동원되는 것은 그런 이유에서이다. 경찰청은 ‘불법폭력시위 관련 단체’라는 기준을 관련 기관에 제출했고, 정부부처들은 이를 적용, 단체들에 대해 보조금 지급을 중단하거나 보조금 신청 및 지급단계에서 서약서 작성을 요구하여 민간단체들의 소송·진정·불복종운동에 직면해 있는 상황이다. 이에 따라 행정안전부, 여성부, 영화진흥위원회, 한국문화예술위원회, 방송통신위원회 등에서 민간단체들에 대한 보조금 지급을 거부, 제한, 취소하는 등의 조치를 취했다.

    사. 소결

    이와 같은 규제의 실태를 보면, 적어도 집회와 관련되는 한 규제의 중심에는 경찰이 있음을 어렵지 않게 알 수 있다. 경찰이 중심에 서서 어떤 조치를 취하면 주변의 여러 기관이 나서서 경찰의 조치를 정당화하거나 그것을 더욱 구체화하는 역할을 담당한다. 신고, 금지, 봉쇄, 해산, 검거 등이 경찰의 주도로 이루어지면, 검찰이 나서서 기소를 담당하고 법원은 기꺼이 유죄판결을 선고한다. 검찰의 기소논리나 법원의 유죄논리는 모두가 경찰의 집회·시위 진압 논리와 판에 박은 듯하다. 경찰의 이러한 조치를 뒷받침하는 집시법의 위헌 여부가 문제 되면 헌재가 나서서, 온갖 해괴한 논리를 내세워 결국은 집시법의 모든 규정은 필요하고 적절하므로 헌법에 위반되지 않는다고 선언한다. 경찰이 건네준 불법폭력시위단체명단을 받아 쥔 정부부처는 이제 경찰이 시키는 대로 이들 단체에 대한 보조금 등 각종 지원을 거부·철회·취소하고, 정부는 경찰이 더욱 효과적으로 이른바 불법폭력시위에 대응할 수 있도록 장비와 인력을 강화하기 위한 전폭적 지원을 아끼지 않으며, 국회는 경찰이 더욱 적극적으로 집회 대응 활동을 전개할 수 있도록 법적 기반을 강화하기 위한 집시법 개악을 추진한다. 설령 집회·시위의 해산 과정에서 경찰의 과도한 폭력이 원인이 되어 사망자나 부상자가 나오더라도 검찰과 법원은 그 원인을 모두 집회·시위 주최자와 참가자에게 돌리고, 슬그머니 경찰과 국가의 책임을 덮어 버린다.

    Ⅳ. 개선방향: 정책과제

    1. 집시법의 문제점과 개선방향

    현행 집시법의 개선방향 모색은 문제점에 대한 정확한 인식에서 출발해야 한다. 집시법의 문제점은 다음과 같이 요약될 수 있다.

    가. 현행 집시법의 본질적 문제점은 그 목표를 평화적 집회의 보호가 아니라 법 스스로 규정하는 ‘적법한 집회’의 보호와 ‘위법한 집회’의 규제에 두고 있다는 것이다. 이로부터 집시법의 목표를 평화적 집회의 보호에 두어야 한다는 점이 최우선과제로 대두된다.

    나. 사전신고제가 집회 허용 여부를 판단하기 위한 전제로 작동하고 있다. 이로부터 집회신고와 집회금지의 고리를 끊는 것이 1차적으로 요구된다. 즉 신고 자체는 허용될 수 있으나, 이것이 금지와 연결되는 한 그것은 허가이며 금지되어야 한다.

    다. 집회의 신고와 금지, 해산 등이 모두 경찰에 의해 이뤄지고 있다. 관리기관과 규제기관의 구별이 없다는 것은 자의적 규제를 가능하게 하는 발판이 되고 있다. 이로부터 신고기관과 질서유지기관, 최종적 판단기관의 분리가 요청된다. 특히 집회의 자유는 민주주의의 실현을 위한 가장 중요한 기본권의 하나라는 점에서 이에 대한 제한을 결정하는 기관은 국민의 심판에도 열려있어야 한다. 경찰이 아니라 지방자치단체가 집회에 관한 주무기관이 되어야 하는 이유이다.

    라. 현행 집시법은 집회의 자유 행사를 사전적으로 금지할 수 있는 구조로 되어 있다. 기본권, 특히 표현의 자유 제한에 가장 위헌성이 강하다고 보는 것이 검열과 허가 등의 금지적 사전제한이라는 점에서 집회의 평화성이 유지되는 한, 집회 자체를 불가능하게 하는 형태의 일체의 사전적 제한은 허용되어서는 안 된다.

    마. 집회를 금지하는 것이 아닌 한 사전제한도 가능하지만, 그러한 제한에 대한 불복방법이 거의 실효성이 없다는 것은 집시법이 가진 또 다른 문제이다. 집회의 사전제한은 법원의 판단으로 이루어지거나 행정기관의 사전제한에 대해서는 최소한 법원에 대한 신속한 불복기회가 제공되어야 하고, 법원의 판단은 집회개최일 전날까지는 내려져야 한다. 또한, 법원의 판단으로 집회에 대한 사전제한을 할 때에도 그러한 제한은 대체집회를 가능하게 하는 형태로만 정당화된다.

    바. 현행 집시법은 평화적 집회라 하더라도, 즉 집회의 개최와 진행, 종결까지의 전 과정이 평화적으로 이루어진다고 하더라도 신고가 되지 않으면 강제 해산하고 주최자 등을 처벌할 수 있다. 이는 평화적 집회의 보호라는 헌법이나 국제인권규범의 요청을 부정하는 것으로서, 평화성을 유지하는 한 신고 여부를 집회 해산의 사유로 삼아서는 안 된다는 요청이 이로부터 부상된다.

    사. 공공질서 보호 등을 이유로 한 집회의 자유 행사에 대한 해산 등 사후적 제한은 가능하지만, 현재는 미신고라는 사유만으로도 해산과 처벌을 할 수 있다는 문제를 안고 있다. 그러한 제한은 공공질서에 대한 위협이 명백하고 현존하는 경우, 즉 비평화성이 가시화하는 경우에만 예외적이고 개별적인 처분으로 이루어져야 한다. 즉 소수 참가자의 위법행위를 집회 자체를 불법화하는 사유로 삼아서는 안 된다.

    아. 옥외집회의 신고제는 유지될 수 있으나, 신고의 대상이 되는 집회의 범위가 명확히 규정되어야 하며, 신고 불이행에 대한 제재는 협조의무 위반의 차원에서만 이루어져야 하고 따라서 행정질서벌의 형태를 띠어야 하지 그것을 범죄화해서는 안 된다.

    2. 입법의 방향: 집시법의 폐지와 집회보호법의 제정

    현행 집시법은 집회와 시위의 보호에는 눈감은 채 그 규제에만 초점을 맞춘 것으로서, 이것이 평화적 집회의 자유를 보호하고 있는 헌법의 정신을 정면으로 부정하는 것인 이상 현행법의 틀을 유지하면서 집회와 시위의 자유를 보장할 방법은 없다. 이에 따라 이 글에서는 현행 집시법의 폐지와 새로운 집회보호법의 제정을 제안한다. 새로 제정될 집회보호법의 입법방향은 다음과 같다.

    가. 집회와 시위의 보호는 법률의 명칭과 목적에서 가시적으로 드러나야 한다. 따라서 우리는 새로운 법률의 명칭을 ‘집회의 보호에 관한 법률’(이하 ‘집회보호법’)로 할 것을 제안한다. 또한, 이러한 명칭에 걸맞은 법률의 목적이 명확하게 제시되어야 한다. 이에 따라 집회보호법에는 “이 법률은 헌법이 보장하는 평화적 집회의 자유를 보호·신장하는 데 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다”는 점이 명확하게 선언되어야 한다.

    나. 평화적 집회를 보호하고 다른 공공 이익의 보호를 위한 준비를 위하여 협력의무로서의 사전신고제는 유지한다. 그러나 신고가 집회의 금지를 위한 도구가 되는 것은 배제되며, 따라서 신고의 모자람이 범죄화되어서는 안 된다. 즉 새로 만들어질 집회보호법의 기본 틀은 협력의무로서 신고제의 유지, 금지통고제 및 집회해산제의 폐지, 미신고집회의 범죄화 폐지, 경찰에서 지방자치단체로의 집회관리주체의 변경이다.

    다. 이러한 기본 틀을 유지하기 위하여 몇 가지 필수적인 개념들의 명확한 의미를 정의하는 규정이 포함되어야 한다. 특히 신고의 대상이 되는지를 판단하기 위하여 매우 중요한 사항들, 즉 ‘집회’, ‘소규모집회’, ‘긴급집회’, ‘우발적 집회’ 등의 의미를 분명히 정의하는 규정이 포함되어야 한다.

    라. 집회는 특정한 사상이나 의견의 전달을 목적으로 하는 집단적 표현의 한 형태이므로, 그것에 대한 제한은 내용을 이유로 한 것이어서는 안 된다. 따라서 집회보호법에서는 최소한의 원칙규정으로서, 집회에 대하여 부과되는 어떠한 조건이나 제한도 집회에서 표현되는 종교나 신앙, 사상이나 의견을 이유로 이루어져서는 안 된다는 점이 명시되어야 한다.

    마. 사전신고는 공공질서 유지를 위한 최소한의 의무로서 부과되는 것이므로, 공공질서 침해의 우려가 없는 소규모집회는 신고대상이 아니라는 점이 명시되어야 한다. 아울러 소규모집회가 아니더라도 집회주최자 없이 개최되는 우발적 집회 역시 신고의무가 면제된다는 점이 명시되어야 하며, 집회의 성격상 집회신고기간을 엄격하게 적용할 수 없는 긴급집회의 경우 신고기간이나 신고방식은 최소한으로만 요구되어야 한다는 점 역시 명문으로 규정되어야 한다.

    바. 집회의 신고는 순수한 의미의 협력의무에 불과하므로 범죄의 수사를 목적으로 하는 경찰이 담당하는 것은 적절치 않기 때문에, 신고를 포함한 집회에 대한 담당기관은 경찰서장이 아닌 지방자치단체장으로 하여야 한다. 이는 집회에 대한 제한을 할 때에도 그러한 제한을 담당하는 기관은 국민의 민주적 심판에 열려있는 기관이어야 한다는 점을 고려한 것이다.

    사. 같은 시간에 같은 장소에서 복수의 집회가 신고된 경우(동시집회)에도 신고된 모든 집회를 개최할 수 있어야 함이 원칙이며, 이러한 원칙은 명문으로 규정되어야 한다. 그러나 같은 장소에서 복수의 집회 동시개최가 어려운 경우도 있을 수 있으므로, 이런 때에는 지방자치단체장이 신고를 한 집회 주최자들과 협의를 하여 결정하는 것을 원칙으로 하되, 협의에 따른 결정이 이루어지지 않으면 추첨으로 신고된 장소에서 개최되는 집회를 결정하도록 할 것을 제안한다. 그러나 추첨이라는 우연적 요소에 의하여 집회의 개최 자체를 부정할 수는 없으므로, 추첨 때문에 신고장소에서 개최할 수 없게 된 집회에 대해서는 가장 가까운 대체장소를 지방자치단체장이 제공해 주도록 해야 한다.

    아. 신고된 집회나 신고가 면제된 집회는 평화적 집회인 한 금지할 수는 없지만, 지방자치단체장이 공공질서유지를 위하여 일정한 경우에 집회의 장소나 시간의 변경을 요청하거나 집회 방식을 제한할 수 있다. 그러나 이러한 집회의 변경이나 제한을 할 때에는 반드시 서면으로 그 이유를 명시하여 주최자에게 통지하도록 해야 하며, 이러한 통지는 집회 신고 후 24시간 이내에 이루어져야 하고, 그 시간 내에 변경 등 통지가 없는 경우에는 신고된 대로 집회를 개최할 수 있도록 해야 한다.

    자. 집회의 변경이나 제한은 직간접적으로 집회의 일시나 장소 및 방법 선택권을 제한하는 것이므로, 그 최종적 판단은 법원에 맡겨야 한다. 따라서 집회의 변경이나 제한 통지를 받으면 주최자는 즉각 법원에 그 당부를 다투는 가처분을 신청할 수 있도록 하고, 법원은 가처분 신청 후 48시간 이내에, 그리고 늦어도 신고된 집회의 개최일 전날까지는 결정하도록 해야 한다.

    차. 집회의 보호 요청(현행 집시법 제3조 제4항)에 대한 사항은 유지될 필요가 있다. 단 보호요청의 주체를 집회주최자뿐만 아니라 지방자치단체장으로 확대하는 것이 필요하다.

    카. 새로운 집회보호법에는 두 종류의 벌칙이 포함되어야 한다. 하나는 형벌이고, 하나는 행정제재로서의 과태료이다. 집회를 방해하는 행위는 기본권의 행사를 부정하는 것으로서 엄중하게 처벌되어야 하고, 특히 경찰이나 공무원에 의한 집회방해는 가중처벌되어야 한다. 반면 행정상 협력의무 위반에 대한 제재로서 과태료처분을 둘 수 있다.

    [별첨] 집회의 보호에 관한 법률(안)

    집회의 보호에 관한 법률(안)

    제1조(목적) 이 법률은 평화적 집회의 자유를 보호·신장하는 데 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다.

    제2조(보호의 원칙)
    누구든지 자유롭게 집회를 개최하거나 집회에 참가할 수 있다. 집회의 자유의 행사는 이 법률이 정하는 경우를 제외하고는 어떤 제한도 받지 않는다.

    제3조(정의)
    이 법률에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
    1. “집회”라 함은 2인 이상의 사람이 공동의 의사를 표현할 목적으로 일정한 장소에 일시적으로 모이는 것을 말한다.
    2. “소규모집회”라 함은 참가인원이 50인 미만인 집회를 말한다.
    3. “긴급집회”라 함은 사회적 쟁점에 관한 직접적이고 즉각적인 대응으로서 조직되고 개시되는 집회로서, 참가자들에 따르면 지체되어서는 안 되는 집회여서 통상적인 신고절차의 이행이 불가능한 집회를 말한다.
    4. “우발적 집회”라 함은 집회 주최자가 없는 집회로서 사전 광고나 초청 없이 특정 장소에 사람들이 모임으로써 이루어지는 집회를 말한다. 일련의 사람들이 연쇄적으로 결합하는 1인 시위는 우발적 집회로 본다.

    제4조(적용범위)
    이 법률의 규정은 천정이 있거나 사방에 울타리가 쳐진 장소에서 개최되는 집회에서 대해서는 적용되지 않는다. 단, 제4조, 제10조 및 제11조의 경우에는 그렇지 않다.

    제5조(내용을 이유로 한 제한 등의 금지)
    집회에 대하여 부과되는 어떠한 조건 부과나 제한도 집회에서 표현되는 종교나 신앙, 사상이나 의견을 이유로 이루어져서는 안 된다.

    제6조(집회의 신고)
    ① 집회를 개최하고자 하는 사람은 집회개최일 72시간 전까지, 도로를 점하여 행진할 경우에는 집회개최일의 5일 전까지 관할 기초자치단체장에게 그 일시와 장소, 주최자와 목적, 예상참여인원을 신고하여야 한다. 단, 소규모집회나 우발적 집회의 경우에는 신고가 면제된다.
    ② 제1항에 의한 집회의 신고는 서면, 전화 또는 인터넷을 통하여 할 수 있다. 단, 도로를 점하거나 행진을 하는 집회의 경우 서면 또는 인터넷을 통하여 점하는 도로의 범위 또는 행진 경로가 적시된 신고서를 제출하여야 한다.
    ③ 지방자치단체장은 제1항 내지 제2항의 신고를 접수하기 위한 제반 여건을 갖추어야 하며, 신고없이 집회를 개최할 수 있는 구역을 지정할 수 있다.
    ④ 긴급집회의 경우 집회 주최자는 제1항의 규정에도 불구하고 집회 개최를 공지하기 이전에 신고하면 된다. 이 경우의 신고는 전화신고로 충분하다.

    제7조(동시집회에 대한 특례)
    ① 동일한 일시에 동일한 장소에서 개최되는 2 이상의 집회의 신고가 동일한 날에(삭제) 접수된 경우에는, 관할 지방자치단체장은 신고된 모든 집회가 원활하게 개최될 수 있도록 하여야 한다. 단, 신고된 모든 집회를 개최할 수 없다고 판단하는 경우에는 신고된 집회의 주최자들과 협의하여 집회 개최 및 진행 방안을 결정할 수 있다.
    ② 제1항 단서의 규정에 따른 협의에 의하여 집회 개최 및 진행 방안이 결정되는 경우에는, 지방자치단체장은 그 내용을 지체없이 집회 주최자들에게 서면으로 통지하여야 한다.
    ③ 집회 주최자들과의 협의를 거쳤음에도 집회 진행 방안이 확정되지 못하고 공간의 부족으로 신고된 모든 집회를 동시에 진행하기가 어렵다고 판단하는 경우 지방자치단체장은 추첨을 통하여 동시 개최가 가능한 수만큼의 집회를 결정한다. 단, 이 경우 지방자치단체장은 추첨에 의하여 신고된 장소에서 집회를 개최할 수 없게 된 집회의 주최자가 원하는 경우에는 신고된 장소에서 가장 가까운 대체장소를 제공하여야 한다.
    ④ 동일한 장소에서 동일한 일시에 2 이상의 집회가 동시에 개최되는 경우 지방자치단체장은 각 집회 간의 충돌을 막기 위하여 집회 대열 사이에 경계선을 설치하거나 충돌방지를 위한 인력을 배치할 수 있다.
    ⑤ 제4항의 규정에 의하여 배치되는 충돌방지인력은 모자, 제복, 완장 등 집회참가자들이 충돌방지인력임을 인식할 수 있는 복장을 착용하여야 한다.

    제8조(집회에 대한 변경 요청 및 제한)
    ① 집회의 신고를 받은 지방자치단체장은 다음 각호의 구분에 따라 집회 장소 또는 시기의 변경을 요청하거나 집회의 방식에 대하여 일정한 제한을 할 수 있다. 단, 장소의 변경을 요청하는 경우에는 가장 가까운 대체장소를 제공하여야 한다.
    1. 집회가 도로를 점유할 것으로 예상되는 경우에는 차량 및 사람의 최소한의 통행을 확보할 수 있도록 도로 점유의 범위와 경로를 변경·지정할 수 있다.
    2. 집회 신고장소에서 집회신고일 이전에 신고된 집회가 있는 경우에는 집회의 장소나 시기의 변경을 요청할 수 있다.
    3. 집회 신고장소에서 집회신고일 이전에 이미 공지된 행사가 예정되어 있는 경우에는 집회 장소나 시기의 변경을 요청할 수 있다. 단, 집회가 그 행사에 대한 의견 표시를 목적으로 하는 경우에는 변경을 요청할 수 없다.
    4. 대통령령이 정하는 주요 공공기관 주변에서 개최되는 집회의 경우 일반인의 공공기관 출입을 위한 진출입로의 확보를 위한 조치를 할 수 있다.
    5. 거주지역에서 오후 9시 이후 오전 6시 이전에 개최되거나 진행되는 집회의 경우에는 주거의 평온을 보호하기 위하여 확성기 사용을 제한할 수 있다.
    ② 지방자치단체장이 신고된 집회에 대하여 제1항에 의한 변경요청이나 제한을 하는 경우에는 그 내용과 이유를 집회 주최자에게 서면으로 통지하여야 하며, 집회신고 후 24시간 이내에 통지를 하지 않은 경우에는 집회 주최자는 신고된 대로 집회를 개최할 수 있다.

    제9조(집회 변경 등 통지에 대한 불복방법)
    ① 제8조 제2항에 의한 통지를 받은 집회 주최자가 이에 불복하는 경우에는 즉시 신고된 장소를 관할하는 법원에 그 집행정지를 구하는 가처분을 신청할 수 있다.
    ② 전항에 의한 가처분이 신청되었을 경우 관할 법원은 48시간 이내에, 그리고 늦어도 집회 개최일 전일까지는 그 인용 여부에 관한 결정을 내려야 한다.
    ③ 관할법원이 전항에 의한 가처분 신청을 인용하는 경우에는 집회 주최자는 최초 신고된 일시와 장소에서 집회를 개최할 수 있으며, 가처분신청이 기각된 경우에는 통지된 내용에 따라 집회를 개최하거나 새로 제5조에 따른 신고를 하고 집회를 개최하여야 한다.

    제10조(집회의 보호 요청)
    집회의 주최자 또는 지방자치단체장은 평화적인 집회가 방해받을 염려가 있다고 인정되면 관할 경찰관서에 그 사실을 알려 보호를 요청할 수 있다. 이 경우 관할 경찰관서의 장은 정당한 사유 없이 보호 요청을 거절하여서는 안 된다.

    제11조(벌칙)
    ① 이 법에 따른 집회의 개최, 진행을 방해하거나 집회 참가를 방해하는 경우에는 1년 이하의 징역 또는 1000만 원 이하의 벌금에 처한다.
    ② 경찰관 또는 공무원이 제1항의 죄를 범한 경우에는 2년 이하의 징역 또는 2000만 원 이하의 벌금에 처한다.

    제12조(벌칙)
    집회 주최자가 다음 각호에 해당하는 경우에는 50만 원 이하의 과태료에 처한다.
    1. 제6조에 의한 집회 개최 신고를 하지 않고 집회를 개최한 경우
    2. 제9조에 따른 가처분신청이 법원에서 기각되었음에도 불구하고 지방자치단체장의 변경 등 통지의 내용을 준수하지 않고 집회 개최를 강행한 경우

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