Strict Standards: Static function Objects::instance() should not be abstract in /home6/fox/http/issue/framework/classes/Objects.class.php on line 15
표현의 자유를 위한 정책 제안: 퍼블릭 액세스

퍼블릭 액세스 - 소외된 사람들의 목소리를 가까운 방송에서 보장하자!

  • 현황 및 문제점

    퍼블릭 액세스(Public Access)는 주류미디어로부터 소외된 사람들이 자신의 의견을 표현할 수 있도록 방송 채널에서 보장하는 정책이다. 그러나 현행 퍼블릭 액세스 채널의 운영은 그 기본 취지에 벗어나 있다.

    소외된 이들의 목소리를 심의로 차단

    국내 퍼블릭 액세스 채널인 시청자/청취자참여프로그램과 공동체라디오방송은 방송 전에 운영위원회와 방송사 자체심의를 거치고, 방송 후에 방송통신심의위원회의 심의를 받는 등 엄격한 방송 심의 구조를 그대로 적용받고 있어 방송에서 소외된 이들의 목소리를 담겠다는 취지가 빛바래고 있다. 시청자/청취자 참여프로그램 다수가 용산 참사나 희망버스를 다룬 내용에 대하여 ‘편파적’이라는 등의 이유로 방송을 거절하는 등 민감한 사회 이슈를 의도적으로 회피했다.

    소외된 이들의 채널 축소

    2000년 시청자참여프로그램이 법제화된 이후 법제화된 시청자참여프로그램의 제작 지원 예산이 삭감되어 왔다. 이로 인하여 시청자참여프로그램 운영 방송사가 3분의 1 가량으로 줄었으며 프로그램 편성도 축소되었다. 또한 공동체라디오방송이 7개 지역과 1와트(w) 출력의 한계로 인하여 지역 주민들의 접근이 제한적인 상황임에도, 방송통신위원회는 이에 대한 지원을 외면하고 있다. 일본 대지진 당시, 수백 개의 일본 공동체라디오방송이 해당 지역 상황을 상세하게 전달하고 지역 주민과의 대화를 통해 지진 피해자들을 위로했던 사례를 귀감으로 삼을 필요가 있다.

    정책제안

    퍼블릭 액세스에 대한 방송사 자체심의를 폐지하고 소외 계층의 목소리를 최대한 보장하기 적합한 별도의 심의 규정과 심의 기구를 마련한다. 또한 시청자참여프로그램과 공동체라디오방송에 대한 지원 제도를 개선하여 퍼블릭 액세스 채널의 접근성을 향상시킨다.

    퍼블릭 액세스

    Ⅰ. 문제제기

    퍼블릭 액세스(Public Access)는 주류미디어로부터 소외된 사람들이 자신의 의견을 표현하고 소통할 수 있도록 하는 구조와 권리를 말한다. 누군가에 의해 대변되는 것이 아니라 스스로 자기 목소리를 발언하고 이를 공공적 공간에서 소통하는 것이 퍼블릭 액세스의 기본 가치이며, 이를 통해 모든 이의 표현의 자유를 보장하고 실질적 평등을 구현하는 것이 그 목표이다.

    한국의 퍼블릭 액세스는 2000년 통합방송법 제정에 따라 ‘시청자참여프로그램’이란 이름으로 제도화되었으며, 한국방송공사(KBS), 위성방송, 종합유선방송(SO), 지역 지상파방송을 통해 방영되고 있다. KBS의 경우 월 100분 이상 시청자참여프로그램을 편성하도록 의무화하고 있으며(방송법 69조 7항, 시행령 51조 1항), 위성방송과 종합유선방송(SO)의 경우 시청자가 방송을 요청할 경우 특별한 사유가 없는 한 방송하도록(방송법 70조 7항) 규정하고 있다. 현재 KBS <열린 채널>을 비롯한 48개 방송사가 시청자참여프로그램을 운영하고 있으며, 연평균 제작 편수는 3,000편을 웃돈다.

    또한, 2005년 시범방송으로 출발해 2009년 정규사업으로 전환된 공동체라디오방송은 매월 전체 방송시간의 100분의 20 이상 청취자참여프로그램을 편성하도록 규정하고(방송법 69조 9항, 시행령 52조의2) 있다. 그러나 공동체라디오방송은 해당 지역 주민의 참여를 근간으로 하기 때문에 방송의 대부분이 청취자참여프로그램으로 운영되고 있으며, 공동체라디오방송 자체를 퍼블릭 액세스 채널이라고 볼 수도 있다. 현재 전국적으로 7개 공동체라디오방송이 운영 중이다.

    다양한 계층의 자기 발언을 가능하게 만드는 퍼블릭 액세스를 실현하고 활성화하기 위해서는 누구나 자유롭게 자신의 의사를 표현할 수 있는 권리가 보장되어야 한다. 그러나 현행 시청자참여프로그램과 청취자참여프로그램은 제도적 한계 때문에 그 기본 정신이 훼손되고 있다.

    Ⅱ. 국제인권기준

    퍼블릭 액세스에 대한 명문의 국제규약은 존재하지 않는다. 그러나 여러 국제인권규범들에서 정보에 대한 자유로운 접근에 관하여 언급하고 있다. “정보와 사상을 추구하고 받”을 자유를 선언한 세계인권선언을 비롯하여, “모든 종류의 정보와 사상을 추구하고 접수”할 자유를 규정한 시민적·정치적 권리에 관한 국제규약, “과학의 진보 및 응용으로부터 이익을 향유할 권리”를 선언한 경제적 사회적 문화적 권리에 관한 국제규약 등은 퍼블릭 액세스의 근거규범으로 볼 수 있다.

    세계인권선언 제19조

    모든 사람은 의견과 표현의 자유를 누릴 권리를 가진다. 이 권리는 간섭을 받지 않고 자신의 의견을 가질 자유를 포함하며, 또한 모든 수단을 통하여, 국경을 넘거나 넘지 않거나에 관계없이 정보와 사상을 추구하고 받고 전할 자유를 포함한다.

    시민적·정치적 권리에 관한 국제규약 제19조

    1. 모든 사람은 간섭받지 아니하고 의견을 가질 권리를 가진다.
    2. 모든 사람은 표현의 자유에 대한 권리를 가진다. 이 권리는 구두, 서면 또는 인쇄, 예술의 형태 또는 스스로 선택하는 기타의 방법을 통해 국경에 관계없이 모든 종류의 정보와 사상을 추구하고 접수하여 전달하는 자유를 포함한다.
    3. 이 조 제2항에 규정된 권리의 행사에는 특별한 의무와 책임이 따른다. 따라서 그러한 권리의 행사는 일정한 제한을 받을 수 있다. 다만, 그 제한은 법률에 의하여 규정되고 또한 다음 사항을 위하여 필요한 경우에만 한정한다.
    (a) 타인의 권리 또는 신용의 존중
    (b) 국가안보 또는 공공질서 또는 공중보건 또는 도덕의 보호

    경제적·사회적·문화적 권리에 관한 국제조약 제15조

    1. 이 규약의 당사국은 모든 사람의 다음 권리를 인정한다.
    (a) 문화생활에 참여할 권리
    (b) 과학의 진보 및 응용으로부터 이익을 향유할 권리
    (c) 자기가 저작한 모든 과학적, 문학적 또는 예술적 창작품으로부터 생기는 정신적, 물질적 이익의 보호로부터 이익을 받은 권리
    2. 이 규약의 당사국이 그러한 권리의 완전한 실현을 달성하기 위하여 취하는 조치에는 과학과 문화의 보존, 발전 및 보급에 필요한 제반조치가 포함된다.
    3. 이 규약의 당사국은 과학적 연구와 창조적 활동에 필수불가결한 자유를 존중할 것을 약속한다.
    4. 이 규약의 당사국은 국제적 접촉의 장려와 발전 및 과학과 문화 분야에서의 협력으로부터 이익이 초래됨을 인정한다.

    그러나 퍼블릭 액세스에 관한 가장 포괄적이고 상세한 내용을 담고 있는 것은 유네스코의 ‘일반 대중의 문화생활에 대한 참여 및 기여에 관한 권고’이다.

    일반 대중의 문화생활에 대한 참여 및 기여에 관한 권고

    4. (입법과 규칙제정) 회원국들에게 다음 사항을 권장한다. 만약 회원국들이 아직 그렇게 하지 않았다면 그들 국가의 헌법절차에 맞게 법령이나 규칙을 제정하거나 현재 시행중인 법조문들을 다음과 같이 수정할 것을 권고한다.
    (차) 인간 이상을 강화시킬 수 있는 표현 및 통신의 자유를 보장해야 한다.
    (갸) 대중매체는 독립이 보장될 수 있어야 한다. 창조적인 예술가 및 대중의 효과적인 참여가 있도록 당연히 주의를 기울여야 한다. 이 매체는 문화의 독창성을 위협하여서는 안 되며, 그들의 질을 손상시켜서도 안 된다. 이 매체는 문화적인 지배를 위한 도구로 사용되어서는 안 되며, 상호 이해와 평화를 도와줄 수 있어야 한다.
    14. (기술, 행정, 경제, 재정 조치)(문화행위에 관련된 정책들)(커뮤니케이션) 회원국과 당국자들은
    (바) 사람들 대부분이 도달 가능한 범위 내에서 매개체가 확실히 도와줄 수 있는 구술전통을 수집해서 응용할 수 있는 것을 포함하여 과거와 현재를 통틀어 가장 최고의 문화를 가져오게 할 수 있도록 시청각 매개체의 광범위한 사용을 확장시켜야 한다.
    (아) 청중들의 폭넓은 다양성을 염두에 두면서, 청중들에게 광범위한 선택범위를 제공해주기 위한 프로그램의 수 및 다양성을 제공해 주기 위해 청중을 위해 고안된 프로그램의 문
    화적인 질을 강화시키고, 모든 관중들이 쉽게 접근 가능한 회화체와 시각적인 언어를 선택하고, 선전이나 광고보다는 정보나 교육목적에 봉사할 수 있는 우선권을 제공해 주거나, 대량생산 형태로 인한 잠재적인 악영향으로부터 국가문화를 보호하는 데 특별한 관심을 기울일 수 있도록 통신매체를 장려해야 한다.

    그밖에 「국가안보와 표현의 자유 및 정보접근에 관한 요하네스버그 원칙(1995.10)」에서는 모든 사람은 ‘간섭받지 않고 의견을 가질 권리’와 ‘모든 종류의 정보와 생각을 각자의 선택에 따라 말, 문서, 인쇄물, 예술 형식 또는 어떠한 매체의 형식으로든지 국경을 넘어 추구하고 수용하고 전달할 표현의 자유’를 보유하고 있음을 천명하고(원칙1) 이를 법적 명문화 할 것(원칙 1.1)을 권고하였다.

    1998년 세계 공동체라디오 방송인들의 연합인 AMARC 총회에서 채택된 「민중 커뮤니케이션 헌장」에서는 보다 명시적인 퍼블릭 액세스의 원칙을 천명한다. “권리를 행사하기 위해 사람들은 전통 및 현대적인 커뮤니케이션 채널을 위한 지구 및 전 지구적 차원의 자원과 시설에 공정하고 평등하게 접근할 권리를 가져야 한다. 사람들은 또한 그들이 일반적으로 사용하고 이해할 수 있는 언어로 견해와 정보, 사상을 얻을 수 있어야 한다. 또한, 다양한 취향과 관심을 충족시키기 위해 만들어진 다양한 문화적 생산물을 얻을 수 있어야 하고, 미디어의 소유 및 정보원에 관한 사실에 쉽게 접근할 수 있어야 한다. 정보 접근에 대한 제한은 공공선과 납득할만한 이유에 의해서만 가능하다. 즉, 민주 사회를 수호하거나 다른 이들의 기본권을 보호하는 데 필요하거나 또는 국제 기본 인권 기준에 의해 규정된 경우가 그러하다”는 것이다(제3장 액세스).

    또한, 2005년 6월 CRIS(Communication rights on the information society) 캠페인이 발표한 「정보사회를 위한 커뮤니케이션 권리」에서는 ‘커뮤니케이션 권리’를 명시적으로 주창하였다. 이들은 커뮤니케이션 권리의 목표를 “사회에서 개인과 집단 간의 창조적이며 상호 존중하는 상호작용의 사이클을 만드는 조건을 확보하는 것이며, 현실에서 모든 사람이 동등하게 자신의 생각을 표현하고 알려낼 수 있으며 다른 이로 하여금 그러한 생각을 들을 수 있고 고려하며 반응할 수 있도록 할 권리를 사회적으로 승인하도록 하는 것이다”고 표현하였다. 또한, 커뮤니케이션 권리와 표현의 자유와의 관계에 대하여서는 “표현의 자유는 기본적 인권이다. 그러나 커뮤니케이션 권리를 뒷받침하고 있는 관점에 기초하자면, 그러한 자유는 오직 광범위한 인접 권리들을 확보할 때에만 성취될 수 있다. 표현의 자유가 강자의 지배적인 목소리를 보장하는 차원을 넘어서기 위해서는, 권력과 커뮤니케이션수단, 특히 대중매체에 대한 접근이 다양한 수준에서 논의되어야 한다. 커뮤니케이션 권리는 긍정적인 커뮤니케이션 사이클을 위한 조건들이 실질적으로 만들어져야 한다고 요구한다. 이 사이클은 (정보를) 찾고 수용하며 전달하는 과정뿐만 아니라 남의 말을 듣고, 자신의 목소리를 내며, 이해하고, 학습하고, 창조하며, 반응하는 과정을 포함한다. 타인으로 하여금 듣거나 반응하도록 강제할 수는 없지만 커뮤니케이션 권리는 이를 위한 최적의 환경을 만들어낼 것이다. 이렇게 커뮤니케이션 권리는 자신의 고유문화와 언어에 참여할 권리, 과학의 혜택을 누릴 권리, 교육권, 공치 참여권, 프라이버시권, 평화적 집회의 권리, 개인의 명예보호권과 기타 ‘국제권리헌장’에 포함된 모든 권리를 포함한다. 그것은 또한 미디어 소유 및 콘텐츠의 다양성과 모든 이가 미디어에 접근할 권리를 보장하는 조치를 요구한다”고 설명하였다.

    또한 「표현의 자유와 평등에 관한 캄덴원칙(2009년)」에서는 퍼블릭액세스와 관련하여 “사회적 약자와 배제된 집단들이 훈련 기회를 포함하여 매체자원에 공평하게 접근할 수 있도록 하여야 한다”고 밝히고 있다.

    Ⅲ. 인권상황평가: 실태와 문제점

    퍼블릭 액세스 영역의 표현의 자유를 저해하고 있는 주요 요소는 불합리한 심의 제도와 이러한 심의 제도의 고착화로 인한 자기검열, 그리고 채널 접근 자체에 대한 차단으로 볼 수 있다.

    먼저 심의의 경우, 방송사의 자의적 심의와 방송통신심의위원회 심의를 중복으로 받아야 하는 구조이며, 주류 방송과 동일한 심의 규정을 적용하여 참여프로그램의 특성과 의미를 퇴색시키고 있다. 무엇보다 이 같은 한계가 장기간 개선되지 않고 고착화되면서 방송참여자들의 자기검열이 심화되고 있다는 점은 심각한 문제라고 할 수 있다.

    한편, 퍼블릭 액세스 채널에 대한 접근은 점점 더 어려워지고 있다. 지난 3년 동안 시청자참여프로그램 제작 지원 예산이 절반으로 삭감되었으며, 이 때문에 시청자참여프로그램을 폐지하거나 축소하는 방송사가 늘어나, 방송에 참여할 수 있는 창구 자체가 닫히는 결과를 가져오고 있다. 또 공동체라디오방송의 경우 그간 지속적으로 요구한 출력 증강이나 신규 사업지역 선정 등이 이뤄지지 않아 지역 내 공동체라디오에 대한 접근성이 개선되지 않고 있는 현실이다. 그리고 시사 보도를 원천적으로 차단하면서 지역 사회 이슈에 대한 공론의 장으로서의 역할을 수행할 수 없다는 점도 한계로 지적되고 있다. 늘어난 방송통신위원회 전체 기금 사업비나 공동체라디오방송의 1,000배가 넘는 출력과 취재보도기능을 영어FM에 내어준 점 등을 감안하면, 위와 같은 채널 접근 차단은 그 근거가 매우 불충분하다고 할 수 있다.

    1. 심의

    국내 주요 퍼블릭 액세스 채널인 시청자/청취자참여프로그램과 공동체라디오방송은 주류 방송 심의 구조를 그대로 적용받고 있다. 현행 주류 방송 심의는 방송의 영향력과 파급력을 감안해 타 플랫폼과 비교하면 규제가 매우 심한 편이다. 이 같은 심의 구조를 주류미디어로부터 소외된 사람들의 목소리를 담는 퍼블릭 액세스에 그대로 적용한다면 그 본질은 퇴색될 수밖에 없다. 게다가 이마저도 그 기준이 구체적이지 않아 방송사나 프로그램 담당자에 따라 자의적으로 이뤄지고 있다. 무엇보다 이 같은 심의 구조가 장기간 개선되지 않고 고착화되어 제작자의 자기 검열이 일상화 혹은 심화되고 있는 점은 매우 심각하다.

    참고로 2010년 실시한 호남지역 시청자참여프로그램 제작자를 대상으로 한 설문조사에 따르면 제작자의 50%가 “시청자참여프로그램에 대한 방송사 심의는 필요 없다”고 답변했으며, 69.8%가 “시청자참여프로그램 내용에서 표현의 자유에 대한 제제는 원칙적으로 금지해야 한다”고 답변했다. 또한 시청자참여프로그램 심의 기준을 보다 구체화하고 완화해야 한다는 평가가 지배적이었다.

    가. 중복 심의

    현행 방송법 제86조는 방송사 자체적으로 심의 기구를 두고 보도 프로그램을 제외한 모든 방송프로그램을 방송 전에 심의하도록 하고 있다. 그리고 방송법 제32조와 제33조는 심의 규정에 근거해 방송통신심의위원회가 방송 이후 심의 의결하도록 하고 있으며, 방송사가 규정을 위반한 경우 제재를 할 수 있다. 시청자참여프로그램의 경우 자체 운영위원회를 반드시 설치하도록 하고 있으며(KBS의 경우 시청자위원회), 운영위원회에서 방영 요청이 들어온 방송물을 심사하고 방영 여부를 결정한다. 즉, 시청자참여프로그램은 방송 전에 방영 여부를 결정하는 운영위원회와 방송사 자체심의를 거친 후, 방송 이후에는 방송통신심의위원회의 사후심의를 받게 되는 셈이다.

    이 같은 중복 심의 구조는 시청자참여프로그램 제작자의 표현의 자유를 저해하는 주요한 원인으로 제도 도입 초기부터 꾸준하게 지적됐다. 운영위원회의 경우 그 구성 권한이 방송사에 있어 프로그램에 대한 지향이나 선정 원칙 등이 방송사의 성향에 따라 다를 수 있으며, 일부 방송사는 운영위원회 자체를 형식적으로 운영하는 경우도 있다. 또한, 운영위원회를 거쳐 방영 여부가 결정된다고 하더라도 방송사의 자체심의를 거치면서 내용이 수정되거나 방영 불가 판정을 받게 되는 경우가 많다. 또한, 방송 이후 받게 되는 방송통신심의위원회 심의는 참여프로그램에 대한 이해나 인지 없이 기계적으로 이뤄지는 경우가 많으며 특정한 이슈에 대해 표적 심사를 하는 경우도 종종 있다. 또한, 방송사가 방송통신심의위원회로부터 제재를 받거나 이를 우려하는 경향이 강해지면 방송사는 시청자참여프로그램 자체를 축소하거나 시청자 제작자에게 과도한 내용 간섭을 하는 결과를 초래한다.

    무엇보다 이러한 구조 내에서 시청자 제작자가 심의에 대한 문제제기를 적극적으로 하긴 매우 어려우며, 프로그램과 관련한 법적 책임을 시청자가 고스란히 떠안아야 하므로 불합리한 결정이라고 하더라도 받아들일 수밖에 없는 한계가 있다.

    공동체라디오방송의 경우 방송의 특성상 생방송으로 진행되는 경우가 많아 사전 심의는 거의 없다고 할 수 있다. 그러나 기존 지상파 방송과 동일한 규제를 받으며 자체 심의기구 마련, 방송평가회, 방송 후 규제기구가 임명한 심의위원의 사후 모니터링을 거쳐야 하는 등 공동체라디오방송의 취지와 맞지 않은 지나친 규제를 받고 있다는 비판을 받고 있다.

    나. 자의적 검열과 과도한 심의 기준

    참여프로그램 제작자와 방송사가 갈등을 겪는 가장 큰 이유 중 하나는 방송사의 자의적 검열에 의한 방송 불가 판정 혹은 의도적 지연이다. 참여프로그램의 특성을 파악하지 못한 채 기존 주류미디어와 동일한 수준의 기술적 내용적 기준으로 무리한 요구를 하거나, 프로그램 담당자가 개인적 판단으로 평가 및 수정을 하는 경우 등이 이에 해당한다. 또한, 구체적 기준이 없어 각 방송사나 운영위원회의 성향에 따라 그 편차가 크다는 점도 문제다.

    참여프로그램은 다양한 계층의 자유로운 의사 표현이 중심이 되어야 한다. 그러나 제작 완성도에 있어 내용의 완결성보다는 촬영이나 편집 등의 기술적 완성도에 초점을 맞춰 프로그램 제작자의 의지를 저하시키거나 시청자참여프로그램의 본질을 흐리는 등의 결과를 초래하고 있다.

    또한, 사회 곳곳의 다채로운 이야기를 발언할 수 있어야 함에도 불구하고 해당 시기의 민감한 사회 이슈를 의도적으로 회피하면서 표현의 주제와 범위를 제한하기도 한다. 한 시청자참여프로그램의 경우, 용산 참사 유가족들의 촛불 집회를 다루면서 이 사안에 대한 사회적 관심이 필요하다는 내용으로 방영을 요청했으나, 방송사는 ‘편파적’이라는 이유로 그 요청을 거절했다. 또, 한 지역 지상파는 한진중공업노조와 희망버스를 다룬 시청자참여프로그램에 대해 해당 지역 주민 전체가 이를 찬성하는 것은 아니기 때문에 ‘형평성에 어긋난다’는 의견을 피력하기도 했다. 청취자참여프로그램도 마찬가지다. 한 지역 지상파 청취자참여프로그램은 반도체 노동자 문제를 다루면서 특정 기업 이름을 어떻게 표기하느냐에 대한 논쟁을 벌이다 결국 방송을 못 하기도 했다. 이외에도 지역 이슈를 다룬 시청자참여프로그램이 방송사가 제작한 프로그램과 주제가 겹칠 수 있다는 이유로 방영을 거절한다든가, 한 노조 관련 프로그램을 제작자와 상의 없이 절반 이상 편집해 내보낸 경우도 있었다. 또, 제작자 의사 확인 없이 방송 지역을 바꾸거나, 한 지역 지상파 방송사가 일방적으로 청취자참여프로그램을 폐지하는 사례도 있었다. 한편 한진중공업노조를 다룬 같은 시청자참여프로그램이 한 방송사에서는 방영되지 못했으나 다른 방송사에서는 방영되는 등 같은 방송물이라고 하더라도 방송사나 담당자 인식에 따라 방영 여부가 갈리거나 프로그램에 대한 접근 태도가 다른 경우도 많다.

    이와 같은 방송사 자의적 검열의 가장 큰 원인은 심의 절차와 기준이 참여프로그램에 적합하지 않음에도 불구하고 관행적으로 방송사 프로그램과 똑같은 방식으로 적용하고 있기 때문이다. 또, 그 기준이 구체적으로 합의되지 않아 ‘자체 기준에 맞지 않는다’는 한 마디로 모든 상황을 합리화시키기 때문이기도 하다.

    다. 자기검열의 심화

    불합리한 심의 제도가 장기간 개선되지 않고 고착화되면서 제작자들의 자기검열은 더욱 일상화되고 심화되고 있다. 자신의 제작 완성도가 높지 않다고 스스로 생각해 방송 요청을 망설인다든가, 한미FTA와 같은 사회적으로 민감한 내용을 자체적으로 걸러낸다든가 하는 경우가 이에 해당한다. 또한, 민감한 사회 이슈를 다루려고 하다가도 법적 책임을 고스란히 자신이 져야 한다는 부담 때문에 적당한 선에서 마무리하거나, 주류 미디어의 흐름에 무의식적으로 적응해 그 틀에 얽매이는 경우도발생하고 있다.

    뉴스취재보도가 금지된 공동체라디오방송의 경우, 해당 지역 정보를 전달하면서 어디까지 다뤄야 하는가를 지속적으로 고민하고 의심할 수밖에 없다는 한계를 갖고 있다. 한 공동체라디오방송 관계자는 해당 지역 국회의원을 방송에 불러도 뉴스취재보도가 금지되어 있기 때문에 어떻게 생각하느냐 정도의 초보적 질문밖에 할 수 없다고 지적하기도 했다.

    이 같은 자기검열은 방송 제작 완성도에 대한 압박이나 민감한 소재에 대한 회피로 이어지면서, 새로운 제작 방식에 대한 시도나 다양한 주제에 대한 접근을 제한하는 결과를 초래하고 있다. 또한, 소재 자체를 지속적으로 연성화시켜, 최근에는 심의할 내용이 없다는 게 더 큰 문제라는 얘기가 나올 정도로 사회 비판적 소재가 줄어들고 있기도 하다. 또한, 이 같은 구조가 고착화되면서 방송 불가 판정을 받거나 심의로 인한 제한을 받아도 ‘어차피 바뀌지 않을 것’이라고 판단해 적극적으로 문제제기를 하거나 편성 회의에 참여해 의견을 개진하는 등의 활동을 회의적으로 보는 경우도 있었다.

    2. 채널 접근 차단

    가. 시청자참여프로그램 운영 방송사 축소

    2000년 법제화된 시청자참여프로그램을 실질적으로 보장하고 활성화하기 위해 도입된 정책이 바로 시청자참여프로그램 제작 지원 제도이다. 시청자참여프로그램 제작 지원은 정규 편성된 시청자참여프로그램에 방영될 경우 방송사를 통해 시청자에게 일정한 방송채택료를 지급하는 정책으로, 일정한 한계는 있지만 방송사와 제작자의 경제적 부담을 보전해 주고 프로그램 운영 및 제작의 동기를 부여하는 등 그간 시청자참여프로그램 활성화의 중요한 역할을 해 온 것으로 평가받고 있다.

    그러나 2009년 30억 6,400만 원이었던 시청자참여프로그램 제작 지원 예산은 2010년 25억 원으로 삭감되었으며, 2011년 또다시 15억 원으로 삭감되었다. 지난 3년 동안 제작 지원 예산이 절반 이상 줄어든 것으로 이는 제도 도입 초기인 2002년 수준에도 못 미치는 수치이다. 또한, 이 같은 예산 삭감의 영향으로 그간 방송통신위원회가 100% 부담한 방송채택료를 2011년부터 방송사가 방송채택료의 30%를 부담하는 정책을 도입했고, 제작 지원 기간은 2009년 50주에서 2010년 45주로 줄었으며 특히 2011년에는 1년의 3분의 2도 안 되는 35주로 줄었다.

    그 결과, 시청자참여프로그램 운영 방송사는 2010년 67개에서 2011년 41개로 3분의 1이 줄었으며, 운영을 포기한 방송사 대다수가 상대적으로 규모가 작은 중소도시 종합유선방송(SO)이라는 점은 매우 치명적이다. 또 시청자참여프로그램을 운영하더라도 2010년에 비해 절반 수준의 예산 지원을 받은 곳이 대다수라 프로그램을 월 4회에서 2회로 축소 편성하는 등 시청자참여프로그램 운영 자체가 축소되고 있는 상황이다. 또한 지원 기간을 무리하게 산술적으로 축소하면서 프로그램 운영 주기나 방영 시간을 방송사 임의대로 조정해 형식적으로 운영하는 사례도 발생하고 있다.

    2009년 94.8%, 2010년 99.5%라는 높은 예산 집행률을 보여줬음에도 불구하고 2011년 예산이 절반 가까이 삭감된 것은 그 근거가 불충분한데, 시청자참여프로그램 자체를 축소하겠다는 강한 의지로도 해석할 수 있다. 퍼블릭 액세스가 가장 필요한 지역부터 우선적으로 폐지 또는 축소의 길을 걷고 있는 현실은 이를 잘 보여주고 있는 지점이다. 지역 내 이슈를 공론화하고 다양한 계층이 자기 발언할 수 있는 창구 자체를 닫아버리고 있는 것이다.

    나. 공동체라디오방송 접근 차단

    2005년 시범사업으로 출발한 한국 공동체라디오방송은 2009년 정규사업으로 전환되었다. 그러나 그간 꾸준히 요구한 출력 증강, 신규 지역 확대 등의 과제는 여전히 해결되지 않고 있다.

    현재 공동체라디오방송 출력은 1와트(w)로 제한되어 있다. 이는 해당 방송국 지역 주민조차 들을 수 없는 출력으로, 지역 사회와 공동체를 기반으로 운영되는 공동체라디오방송에 있어서 치명적 한계라고 볼 수 있다. 방송통신위원회는 출력 증강으로 인접 주파수에 혼선과 잡음을 줄 수 있다고 밝히고 있으나 그 근거가 불충분하다는 점은 그간의 경험과 외국 사례 등을 통해 충분히 검증되었고, 2008년 수십, 수백억의 예산 낭비라는 여론의 비판 속에서도 ‘영어FM’에 1킬로와트(Kw)를 허가한 점을 감안하면, 출력 증강은 기술적인 문제라기보다 정책적 의지의 문제라고 볼 수 있다.

    또 수백 개의 공동체라디오방송국을 갖고 있는 외국과 달리 한국 공동체라디오방송은 단 7개에 불과하다. 지역 주민의 참여를 중심으로 지역 내 다양한 이슈를 발굴하고 소통하는 공동체라디오방송은 더욱 많은 지역으로 확산할 필요가 있다. 그러나 지난 몇 년 동안 신규 방송지역 확대를 위한 신규 사업자 선정은 이뤄지지 않고 있다. 지역에서 한시적으로 운영되는 미니FM 등을 통해 축적된 역량이 공동체라디오방송에 관한 관심으로 이어지거나, 지역 공동체 활성화를 위한 목적으로 공동체라디오방송을 추진하고자 하는 단위가 늘어나고 있는 현실을 생각하면 이는 매우 안타까운 지점이라고 할 수 있다.
    해당 방송 지역 주민조차 들을 수 없는 출력과 7개라는 한정된 지역으로는 공동체라디오방송의 의미를 살릴 수 없다. 일본 대지진 당시, 수백 개의 일본 공동체라디오방송은 해당 지역 상황을 상세하게 전달하고 지역 주민과의 대화를 통해 지진 피해자들을 위로했다. 이 사례는 재난 상황에서 유일하게 제 기능을 한 공동체라디오방송의 의미와 역할, 그리고 채널 접근성 향상의 필요성을 잘 보여주고 있다.

    다. 공동체라디오방송의 뉴스취재보도 금지

    현재 공동체라디오 방송 분야는 문화 전문 분야로 한정되어 있다. 음악, 문화, 지역소식 등 한정된 정보만 제공할 수 있는 것이다. 이 같은 제한은 지역 주민의 생활과 밀접한 주제에 대한 깊이 있는 접근을 불가능하게 만들고 있으며, 이 때문에 공동체라디오방송의 주요한 역할인 지역 내 공론장 형성이나 풀뿌리 민주주의 발전 등의 기능이 제약받고 있다. 다양한 사회 이슈에 대한 접근을 원천적으로 차단해 해당 이슈에 대한 지역 주민의 의견이나 지역 사회에 미칠 영향 등에 대한 발언을 제한하고 있기도 하다.

    현재 많은 공동체라디오방송국이 음악이나 문화 행사 소개 등을 중심으로 채워지고 있다. 그러나 사실상 지역 내에서 가장 필요하고 잘 해소되지 않는 부분은 지역 이슈에 대한 사회적 판단이나 토론 등이다. 이와 같은 커뮤니케이션 기능을 보장해야 지역민들의 공동체라디오방송에 대한 관심을 도모하고 지역 매체로서의 공동체라디오방송을 인지시킬 수 있다. 그럼에도 불구하고 현 정책은 그 통로를 원천적으로 차단하고 있는 것이다.

    Ⅳ. 개선방향: 정책과제

    1. 퍼블릭 액세스에 적합한 별도 심의 규정과 심의 기구 마련

    다양한 계층의 자기 발언을 가능하게 만드는 퍼블릭 액세스의 가치를 실현하기 위해서는 기존 주류미디어와는 다른 심의 규정과 심의 기구가 필요하다. 이는 사회적 약자나 소수자, 소외계층의 목소리를 반영할 수 있도록 표현의 자유를 최대한 보장해야 하며, 규제를 목적으로 두는 것이 아니라 시청자와 청취자의 방송 참여 권리 보장을 중심에 둬야 한다.

    가. 방송법 개정

    퍼블릭 액세스 표현의 자유를 보장하기 위해서는 현행 방송법에 매체별, 분야별 특성을 고려한 별도의 시청자참여프로그램 심의 규정을 두도록 해야 하며 방송사 자체심의를 폐지해야 한다.

    현행 개정안
    제32조(방송의 공정성 및 공공성 심의)
    방송통신심의위원회는 방송·중계유선방송 및 전광판방송의 내용과 기타 전기통신회선을 통하여 공개를 목적으로 유통되는 정보 중 방송과 유사한 것으로서 대통령령이 정하는 정보의 내용이 공정성과 공공성을 유지하고 있는지의 여부와 공적 책임을 준수하고 있는지의 여부를 방송 또는 유통된 후 심의·의결한다. 이 경우 매체별·채널별 특성을 고려하여
    야 한다.
    제32조(방송의 공정성 및 공공성 심의)
    방송통신심의위원회는 방송·중계유선방송 및 전광판방송의 내용과 기타 전기통신회선을 통하여 공개를 목적으로 유통되는 정보 중 방송과 유사한 것으로서 대통령령이 정하는 정보의 내용이 공정성과 공공성을 유지하고 있는지의 여부와 공적 책임을 준수하고 있는지의 여부를 방송 또는 유통된 후 심의·의결한다. 이 경우 매체별·채널별 특성을 고려하여
    야 한다.
    제33조(심의규정)
    ① 방송통신심의위원회는 방송의 공정성 및 공공성을 심의하기 위하여 방송심의에 관한 규정(이하 “심의규정”이라 한다)을 제정·공표하여야 한다.
    ②제1항의 심의규정에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
    제33조(심의규정)
    ① 방송통신심의위원회는 방송의 공정성 및 공공성을 심의하기 위하여 방송심의에 관한 규정(이하 “심의규정”이라 한다)을 제정·공표하여야 한다.
    ② 제1항의 심의규정에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
    16. 시청자참여프로그램에 관한 사항
    ⑥ 시청자참여프로그램 심의에 관한 사항은 방송매체와 방송분야별 특성 등을 고려하여 위원회 규칙으로 정한다.
    제86조(자체심의)
    ①방송사업자는 자체적으로 방송프로그램을 심의할 수 있는 기구를 두고, 방송프로그램(보도에 관한 방송프로그램을 제외한다)이 방송되기 전에 이를 심의하여야 한다.
    제86조(자체심의)
    ①방송사업자는 자체적으로 방송프로그램을 심의할 수 있는 기구를 두고, 방송프로그램(보도에 관한 방송프로그램과 시청자참여프로그램을 제외한다)이 방송되기 전에 이를 심의하여야 한다.
    나. 방송 심의에 관한 규정 개정

    방송 심의에 관한 규정(이하 ‘방송심의규정’이라 함) 중 시청자참여프로그램에 관한 사항에는 다음과 같은 내용이 포함되어야 한다.

    1. 시청자참여프로그램은 내용과 형식에 관여하지 않고 최대한 표현의 자유를 보장한다.
    2. 방송사 자체심의를 폐지하고, 시청자 대표로 구성된 위원회에서 편성기준을 마련하고 심의를 담당한다.
    3. 방송통신심의위원회 심의의 경우, 수용자들로부터 불만이 제기된 경우로 제한한다.
    4. 공정성 관련 규정은 소수 의견 반영이라는 시청자참여프로그램의 특수성을 고려하여 자유롭게 의견을 표현할 수 있도록 한다. 단, 다른 의견을 가진 사람 혹은 단체의 반론권을 보장한다.
    5. 매체별 심의 기준을 차별화한다.
    1) 시청자참여프로그램 표현의 자유 보장을 위한 기본 방향

    시청자참여프로그램은 내용이나 형식에 관여하지 않고 최대한 일반 시청자의 표현의 자유를 보장한다. 단, 다음과 같은 내용은 방송할 수 없다.
    - 상업적 목적의 상품, 서비스 내용의 프로그램 및 광고
    - 공직 후보자를 위한 정치광고
    - 복권 관련 방송
    - 음란물, 외설스러운 내용

    2) 방송사 자체심의 폐지 및 시청자 대표로 구성된 위원회에서 자율 심의

    시청자참여프로그램을 송출하는 방송사업자는 시청자 대표로 구성된 위원회를 구성하고 그 위원회에서 편성기준을 마련하고 심의를 담당한다. 시청자참여프로그램의 내용이 시청자참여프로그램 심의규정이나 현행법에 위배되는 경우에 위원회의 심의를 거쳐 방송을 거부할 수 있다. 단, 방송을 거부할 경우 제작자는 위원회에 재심을 청구할 수 있다.

    현행 개정안
    제6조(자체심의) 법 제2조의 규정에 의한 방송사업자는 자체심의기구를 두고 방송프로그램(보도에 관한 방송프로그램을 제외한다)이 방송되기 전에 제3조에 규정된 사항을 심의하여야 한다. 제6조(자체심의) 법 제2조의 규정에 의한 방송사업자는 자체심의기구를 두고 방송프로그램(보도에 관한 방송프로그램과 시청자참여프로그램을 제외한다)이 방송되기 전에 제3조에 규정된 사항을 심의하여야 한다.
    3) 방송통신심의위원회 사후심의는 수용자로부터 불만이 제기된 경우로 한정

    가) 현행
    방송통신심의위원회의 시청자참여프로그램 사후심의는 모든 채널의 프로그램에 대한 의무 모니터링을 통해 심의가 이뤄지고 있다.

    나) 개정 방향
    방송통신심의위원회의 시청자참여프로그램 심의는 방송 이후 수용자로부터 불만이 제기된 경우로 한정한다. 또한 해당 프로그램에 대한 규정 위반 여부를 논의하더라도 자의적 법해석이나 그 결과를 토대로 표현의 자유를 제한하는 것은 허용되지 않아야 한다.

    4) 자유로운 의사 표현과 반론권 보장

    가) 현행 방송심의규정
    제9조(공정성) ② 방송은 사회적 쟁점이나 이해관계가 첨예하게 대립된 사안을 다룰 때에는 공정성과 균형성을 유지하여야 하고 관련 당사자의 의견을 균형 있게 반영하여야 한다.

    나) 개정 방향
    시청자참여프로그램의 경우, 소수 의견의 반영이라는 시청자참여프로그램의 특수성을 고려하여 시민들의 의견을 자유롭게 표현할 수 있게 해야 한다. 단, 방송 이후 다른 의견을 가진 사람 혹은 단체의 문제제기가 있을 경우 형평의 원칙에 입각한 반론권을 주는 것이 바람직하며, 다양한 의견들이 나올 수 있는 공론의 장을 마련하는 것을 목적으로 해야 한다.

    5) 플랫폼별 심의 기준 차별화

    지상파방송, 위성방송, 종합유선방송(SO), 공동체라디오방송 등 플랫폼별 접근 비용과 사회적 영향력이 다르다는 점을 고려해 플랫폼별 심의 기준을 차별화해야 한다.

    지상파방송은 타 플랫폼에 비해 많은 시청자층을 확보하고 있으며 전국을 가시청권으로 하고 있기 때문에 사회적 영향력이 크다. 이에 비해 위성방송은 전국에서 시청은 가능하지만 영향력은 지상파방송에 못 미치며, 종합유선방송(SO)은 지역 채널로서의 성격이 강하다. 공동체라디오방송 역시 지역채널 성격이 강하나, 매체의 특성과 제도적 한계로 사회적 영향력 면에서 타 플랫폼과는 차이가 있다.

    때문에 이러한 특수성을 반영해 플랫폼별로 심의 기준을 차별화해야 한다. 지상파방송은 제한적으로 등급심의와 내용심의를 수행하되 명확하고 합리적인 내용심의 기준을 반드시 마련해야 하며, 위성방송과 종합유선방송(SO)은 유해 표현물 관리를 위한 등급심의만 시행해야 한다. 또한 공동체라디오방송의 경우 등급심의와 내용심의를 모두 면제하고 청취자가 참여한 구조 속에서 자율적으로 공동체 내에서 심의가 이뤄지도록 해야 한다.

    2. 퍼블릭 액세스 채널 접근성 향상을 위한 정책 마련

    가. 시청자참여프로그램 지원 제도 개선

    시청자참여프로그램 활성화를 위해서는 우선 제작 지원 예산의 절대적 증액이 필요하다. 그 규모는 최소한 2009년도 수준으로 되돌리거나 높아진 시청자들의 방송 참여 욕구에 맞게 그 이상으로 증액해야 한다. 또한, 예산 삭감으로 인한 지원 기간 축소와 방송사의 방송채택료 부담 정책은 철회되어야 한다. 시청자참여프로그램 제작 지원 기간은 연중 연속으로 확대되어야 하며, 방송채택료는 방송통신위원회가 전액 부담하고 방송사 역할은 지역 내 시청자 제작자 발굴 및 지원 등으로 확장해야 한다. 이외에도 방송채택료 이외의 지원 정책 마련, 주시청시간대 편성, 소외계층 프로그램 유도, 시청자참여프로그램 전문 편성 채널 지원 등이 이뤄져야 한다.

    나. 공동체라디오방송 지원 제도 개선

    공동체라디오방송의 의의를 살리기 위해서는 적어도 해당 권역에서는 수신이 가능하도록 출력을 증강해야 한다. 또한, 신규 공동체라디오방송 설립을 위한 정책이 추진되어야 하며, 그 선정 및 설립 기준은 경제적 조건이 아닌 다양성과 지역성 등을 우선해야 한다. 또한, 공동체라디오방송의 뉴스 취재 보도를 허용하여 지역 의제나 이슈에 대한 발언권을 보장해야 한다.

    상세히 보기닫기

이 저작물은 [정보공유라이선스 2.0 : 영리 금지, 개작 허용]과 [크리에이티브 커먼즈 저작자표시 2.0 대한민국 라이선스]에 따라 이용할 수 있습니다.

정보공유라이선스영리금지     크리에이티브 커먼즈
표현의 자유를 위한 정책 제언 / 02-774-4551 / della@jinbo.net
Powered by JINBO.NET